«Экспертное сообщество совместно с юристами-практиками могли бы начать с комплексного анализа проблемы межнациональных отношений и, обсудив ее в различных аспектах социальном, историческом, международно-правовом, судебно-практическом, дать рекомендации власти по совершенствованию законодательства и по его применению», - говорится в статье Мурата Укушова, эксперта по конституционному праву, написанной специально для Института общественной политики.

Данная статья написана в целях осмысления основных аспектов современного состояния информационно-аналитической и аналитико-прогнозной работы в государственных органах, роли и места экспертного сообщества в системе принятия решений. Очевидно, что данная задача является крайне сложной, а сама тема - малоизученной. Поэтому автор, проработавший немало лет в аппаратах трех президентов, Жогорку Кенеша и Правительства, считает своим долгом предложить к обсуждению свое видение проблем по теме.

Почему падает доверие к государству?

Среди факторов, влияющих на ход и результаты государственного строительства, важнейшее, ни с чем несравнимое значение принадлежит социально-психологическому явлению, которое можно определить как доверие к государству, намечающему и проводящему реформы в экономике, в политической и социальной сфере. Когда есть доверие, население ожидает пользу от реформ, верит в них, готово перетерпеть временные трудности и невзгоды, считает государственные решения правильными, своевременными и справедливыми. А главное, оно уверено, что все делается по воле и в интересах народа, открыто, без каких-либо побочных, известных только власти хитроумных соображений.

Если же доверия к государству нет, то всякое решение властей воспринимается как очередной обман, что в лучшем случае порождает политическую и социальную апатию, но может вызвать и скрытое или явное противодействие. Наша двадцатилетняя история независимости сопровождалась колебаниями отношений граждан к политике власти, но в целом можно констатировать постепенное снижение доверия к государству, причем, не только внутри страны, но и за рубежом. Причина - расхождение между словом и делом стало обычной практикой кыргызских властей.
Давайте вспомним: в январе 2009 г. (через год с небольшим свергнутый) экс-президент К.Бакиев обнародовал так называемый «Курс на обновление страны», а в октябре того же года - «Реформу системы государственного управления». И что же? В этих концептуальных программах реформ на самом деле было записано много правильных идей и намерений, но ведь народ-то не поверил! К тому времени у граждан уже не было доверия к своему государству, авторитет власти был безвозвратно утерян, поскольку эта власть не сдержала даже малой части своих обещаний, данных после 24 марта 2005 г.

Что говорить о народе, когда и сам государственный аппарат, который должен был реализовывать эти программы, отнесся к ним как к очередным «изыскам заезжих политтехнологов» и приложил все усилия для того, чтобы торпедировать их. Кто-нибудь сегодня помнит о курсе на обновление страны?

Как бы власти не старались микшировать нарастающую напряженность в стране в конце нулевых годов, что вполне было естественно в условиях бушевавшего тогда мирового финансового кризиса, какие бы меры ни предпринимали, общая ситуация развивалась по своим непреложным экономическим, политическим и общественным законам. Государственные органы в силу отсутствия большого опыта цивилизованных отношений с населением пытались делать «прививки» от возможных массовых недовольств, в основном, построенные на обещаниях, либо путем давления - вспомните ноокатские и балыкчинские события 2009 г., что в результате дало отрицательные последствия для власти.

В определенный период государственные органы утратили контроль в сфере межнациональных отношений, что привело к возникновению очаговых кровопролитных конфликтов между представителями двух этносов. Однако в ходе урегулирования конфликтных ситуаций не наблюдается применение властями, как основным модератором политического процесса, алгоритма системного анализа и нейтрализации самих причинных рисков обнажившейся проблемы. В данном случае государство ограничилось косметическими мерами преимущественно административно-репрессивного характера. Между тем, кризис, к сожалению, еще не преодолен.

Эта проблема имеет глубокие исторические корни, на протяжении многих десятилетий все «теоретические и научные» разработки сводились к утверждению тезиса об «окончательном» преодолении в СССР межнациональных противоречий и установлении «вечной и нерушимой дружбы братских народов». Впоследствии с помощью экспертного сообщества власти суверенного Кыргызстана выдвинули идею «Кыргызстан - наш общий дом».

Логическим следствием пропагандистской догмы об отсутствии межнационального напряжения и конфликтных ситуаций на этой почве явилось то, что нормы административного и уголовного законодательства за посягательство на национальное равноправие фактически не применялись. «Профилактика» проявлений межнациональной розни сводилась к обману и замалчиванию.
Полагаю, что экспертное сообщество совместно с юристами-практиками могли бы начать с комплексного анализа проблемы межнациональных отношений и, социальном, историческом,обсудив ее в различных аспектах международно-правовом, судебно-практическом, дать рекомендации власти по совершенствованию законодательства и по его применению.

Наряду с серьезными упущениями в сфере межнациональных отношений отмечается вступление в активную, предкульминационную фазу развития регионально-клановых противоречий в Кыргызстане. В первую очередь, это связано с предстоящими президентскими выборами.

Как отмечалось в публикациях экспертного сообщества, наблюдается устойчивая причинно-следственная связь между развернувшимся в стране системным кризисом и чрезмерным влиянием олигархических и региональных кланов на ключевые процессы развития государства.

В данной ситуации не отмечается признаков способности высших органов государственной власти дистанцироваться от внутриэлитных столкновений. Ситуация обусловлена критическим снижением индекса прогнозного потенциала аналитических структур органов власти, без чего перспективы стратегического планирования исключены, а также запуском механизма цепной реакции, в ходе которой прежние упущения и ошибки приводят в действие новые риски, например, связанные с запутанной ситуацией с законами о выборах, формированием ЦИК и назначением даты президентских выборов. Сегодня уже нет очевидных доводов для исключения предположений, что постановка данных тактических задач продиктована не только вопросами политической целесообразности, но и интересами отдельных клановых групп.

Между тем, самовольное расширительное толкование властью конституционных норм «под себя» в дальнейшем может привести к окончательному падению доверия к итогам референдума 27 июня 2010 г.

Таким образом, наш собственный опыт подсказывает, что достаточная степень доверия к государству является и условием эффективности любой реформы, и показателем успешности ее проведения. Позитивные изменения, разумные государственные решения повышают степень доверия людей, неудачные - снижают ее до критического минимума.
Каковы пути укрепления доверия к государству и проводимым им реформам?

Вот наиболее очевидные из них.

Во-первых, все государственные решения должны основываться не на личном усмотрении руководителей, а только на Конституции и законах.

Во-вторых, условием повышения доверия к государственным решениям должна служить демократическая и открытая процедура их разработки и принятия. Одной опоры на правовые нормы недостаточно, поскольку законное решение может быть подготовлено и принято келейно, например, постановление правительства может быть принято в узком кругу - так называемым «президиумом правительства». Гласное обсуждение проектов решений с привлечением представителей экспертного сообщества исключает такую возможность.

Наконец, в-третьих, нужен анализ общественного мнения, учет всех нюансов изменений, всплесков, кризисных явлений в психологии людей, сопровождающих даже не саму реформу, а только подступы к ней. Т.е. нужен прогноз возможного поведения людей при принятии тех или иных вариантов государственных решений. Свергнутая власть не учитывала общественное мнение в своих расчетах, а тупо и упрямо гнула свою линию, ярким примером чего может послужить ноябрьское (в 2009 г.) изменение тарифов на электроэнергию и коммунальные услуги, хотя всем было известно отрицательное отношение населения к возможному повышению тарифов.

«Феномены» 24 марта 2005 г., 7 апреля 2010 г. и октября 2010 г. говорят о том, что общественная психология изменчива, показатели доверия граждан к проводимым реформам весьма подвижны, их стабильность в наших условиях крайне невелика и баланс между доверием к государству и недоверием, уверенностью в завтрашнем дне и тревожным ожиданием, между эйфорией и отрезвлением весьма неустойчив. Властям необходимо помнить об этом и не допускать грубых просчетов, ведя государственный корабль по волнам социальной психологии.

Термин «реформа» сегодня не относится к числу популярных. Это и понятно: население Кыргызстана устало от беспрерывных и порой весьма радикальных и болезненных преобразований, которые идут уже около 20 лет, за это время уже выросло целое поколение молодых людей. Между тем, наше общество по-прежнему обречено на реформы, потому что находится в переходном состоянии от утраченной стабильности советского времени к еще не обретенной прочности и определенности нового экономического и государственного устройства. Стало быть, если реформы (экономическая, политическая, социальной сферы, исполнительной власти, местного самоуправления, правоохранительных органов и судов) объективно неизбежны, наше эмоциональное отношение к ним ничего не изменит, и мы все равно вынуждены жить в эпоху «великих перемен» - такова судьба ныне живущих поколений.

Другое дело, что процесс этот может протекать стихийно, методом проб и ошибок, а может идти осмысленно, в системно-логической последовательности, по четко выработанному плану, что, конечно, предпочтительнее. Успех предстоящих преобразований зависит от целого ряда факторов, в том числе от их теоретической проработанности, продуманности. И в этом плане очень важна роль экспертов, аналитиков, всех, кто призван вырабатывать общую стратегию и конкретные пути изменения отдельных сфер жизни общества.

Каково состояние экспертного сообщества в Кыргызстане?

В настоящее время в Кыргызстане существует незначительное число различного рода аналитических структур. Их условно можно классифицировать следующим образом:

1) государственные аналитические структуры, в том числе аналитические подразделения государственных органов, а также министерств и ведомств. Занимаются зачастую текущими вопросами («текучкой»), нежели глубокой аналитикой. Как правило, данные структуры являются «кузницей кадров» для всех остальных видов аналитических структур, но одновременно испытывают острую нехватку профессиональных кадров, особенно среднего и высшего звена. Основная причина этого - более сложное финансовое положение по сравнению с другими видами аналитических структур и, как результат, массовый отток подготовленных, набравшихся опыта кадров, т.е. они являются как бы локомотивом в развитии альтернативных аналитических структур;

2) неправительственные некоммерческие организации (т.н. НКО), созданные инициативными группами граждан; их значительная часть в свое время обслуживала интересы внешних доноров/спонсоров, поскольку создавались при их прямом финансировании. При этом многие НКО были отвлечены от решения наиболее актуальных проблем в развитии своих стран (если, конечно, не считать в качестве таких «наиболее актуальных проблем» вопросы демократизации, борьбы со СПИДом, гендерное равенство, вопросы экологии). НКО в целом страдают от тех же проблем, которые характерны для государственных аналитических учреждений - поиска источников финансирования и кадрового голода.

3) бизнес-структуры - специализируются на предоставлении бизнес-консалтинговых услуг и/или на информационно-аналитическом обслуживании интересов крупных компаний. Изредка участвуют в процессе подготовки и принятия государственных решений, в основном по вопросам налогообложения, которые лоббирует бизнес-сообщество, а так «варятся в собственном соку», причем многие из их исследований носят закрытый коммерческий характер.

4) структурные подразделения при Академии наук и вузах - на самом деле в большей степени поглощены вопросами «преподавания наук», в целом развития теоретических исследований, нежели практической аналитикой. Они также практически не участвуют в процессе подготовки и принятия государственных решений и в основном «варятся в собственном соку».

Основными проблемами на пути развития экспертного сообщества Кыргызстана являются проблемы, с которыми сталкивается именно государственная аналитика: острый «кадровый голод», недофинансирование и ориентация на текущие, краткосрочные и даже сиюминутные задачи, например, реагирование на события, нежели на системный подход к их изучению, предвосхищению прогнозированию. Т.е. государственные аналитические структуры работают в качестве «пожарной команды». Как результат зачастую имеет место крайняя слабость анализа, прогноза и соответственно рекомендаций, предлагаемых для высшего политического руководства и руководителей государственных органов. Как правило, в целом отсутствует альтернативное видение тех или иных явлений, проблем, тенденций и процессов. Более того, остро ощущается нехватка новых идей и инициатив, которые могли бы быть востребованы при принятии государственных решений в сфере внутренней и внешней политики, безопасности и экономики.

Главным продуктом экспертного сообщества в девяностые и нулевые годы стала так называемая «концепция транзитного (переходного) периода». Суть ее сводится к тому, что нынешние трудности в виде низкого уровня жизни, деградации промышленности, науки, образования и культуры, а также недостатки политического режима - это лишь временные и преходящие трудности, по окончании которых нас ждет развитая экономика; сильная и справедливая власть; сытая, цивилизованная и демократическая жизнь. Самое главное при этом - неукоснительно следовать указаниям доноров и аккуратно проводить все необходимые политические, экономические и иные реформы, ими предлагаемые.

Сегодня в Кыргызстане ощущается дефицит сколько-нибудь толковых аналитиков и в то же время - постоянство «говорящих голов» на телевизионном экране и имен на страницах газет и электронных СМИ. Где растворяется вся эта масса «специалистов» по экономике, юриспруденции, политологии, по международным отношениям, сотнями выпускаемая многочисленными вузами, - неизвестно. Во всяком случае, за последние 5-6 лет новые имена экономических, политических аналитиков, за очень редким исключением, так и не появились.

Отсутствие спроса на серьезную аналитику породило так называемый «политический журнализм». И в том, что на этой ниве «нашли себя» многие достаточно толковые аналитики, отнюдь не их вина. Если государством не востребована продукция отечественных «мозговых центров», то людям, логика которых неумолимо повторяет, что дважды два все-таки будет четыре, а не пять, кроме СМИ, если в тебе, конечно, осталось еще чувство «кто-то должен это делать», просто некуда податься.

Хуже другое: большинство СМИ, культивирующие журнализм этого типа, оказывают негативное воздействие на общественное сознание, ибо вещают о том, чего зачастую не понимают, используя при этом модную терминологию и создавая иллюзию осведомленности о происходящем, а работающие в них отечественные аналитики, если они не утруждают себя своим прямым делом, постепенно просто деградируют. Вследствие данных процессов отмечается резкое снижение уровня культуры политической дискуссии и политического комментирования, а также преобладание значительной доли субъективизма в освещении и анализе внутриполитической тематики, что, в конечном итоге, способствует искажению реальной картины и внедрению в массовое сознание ложных тезисов и прогнозных сценариев.

В силу целого ряда причин потенциал экспертного сообщества остается невостребованным и не находит своего применения. Сегодняшний управленческий класс примитивизировался, поскольку ленинский лозунг о том, что «всякая кухарка разумеет, как управлять государством», все еще остается в силе, у него вообще нет технологии управления сложными социальными процессами.
Низкое качество многих управленческих решений, принятых нормативных правовых актов объясняется не всегда достаточной компетентностью лиц, принимающих решения, а также разработчиков проектов решений, нормативных правовых актов - мало привлекаются к их подготовке квалифицированные эксперты: юристы, специалисты соответствующих отраслей знаний. Зачастую руководители органов власти, их аппаратов, министерств, ведомств и их структурных подразделений, депутаты парламента и т.д. пытаются «объять необъятное», не считают нужным прислушиваться к мнению юридических служб, отраслевых специалистов. Все это не имеет ничего общего с нормальной процедурой принятия решений, предусматривающей строгую продуманность и выверенность всех этапов разработки и принятия решения.

Для торможения или неприятия инициатив экспертного сообщества, как правило, используются следующие своего рода «универсальные» технологии:

- заинтересованными государственными органами неохотно проводится открытое обсуждение социальных проблем, для участия в таких обсуждениях, проводимых не по инициативе вышестоящих органов, направляются «третьи лица», мнение которых для руководителей не является экспертным и которое в дальнейшем не учитывается при принятии решений;

- если обсуждения происходят по инициативе структур гражданского общества и принимаются решения (рекомендации), не устраивающие заинтересованные государственные органы, руководителями последних предпринимаются попытки их аннулирования;

- для того чтобы решения по социальным проблемам не были приняты, используется административный ресурс (звонки руководителям, письма) и делаются попытки опровергнуть аргументы, которые не устраивают заинтересованную сторону. Например, под предлогом того, что участник обсуждения был «не в теме» или его компетенция вдруг оказалась недостаточной, предпринимаются попытки затянуть обсуждение и вывести его за рамки проведенного с участием многих заинтересованных сторон мероприятия. В итоге рекомендации не принимаются и до сведения лиц, принимающих решения, не доводятся;

- в деятельности государственных органов, как правило, существует практика волюнтаристского принятия решений (отказа от принятия решений) с игнорированием экспертного и общественного мнения;

- не используется практика проведения независимой экспертизы при принятии управленческих решений, что приводит к ошибкам в реализации различных направлений внутренней и внешней политики и является почвой для коррупционных проявлений;

- для обеспечения предсказуемости результатов обсуждения политических, экономических и социальных проблем и их решения по определенному сценарию властями создаются псевдообщественные структуры, участников которых назначают сами власти. Примером могут служить созданные в свое время властью Курултай согласия, Общественная палата, и так далее.

Это приводит к дискредитации институтов гражданского общества, безынициативности создаваемых структур, невысокой эффективности проводимых ими мероприятий, стимулированию коррупционных проявлений при распределении бюджетных средств и т.д.;

- отсутствует заинтересованность государственных органов в привлечении неправительственных органов (НКО) к реализации политических, экономических и социальных программ; не проводится адресная рассылка информации потенциальным разработчикам и исполнителям программ; зачастую информация об объявленных конкурсах на сайтах заинтересованных государственных органов появляется после их проведения;

- в определении приоритетов для реализации политических, экономических и социальных программ, а также к участию в работе экспертных комиссий проводящихся конкурсов не привлекаются легитимные представители институтов гражданского общества. Отсутствует информация об объемах средств, направленных на реализацию этих программ (в том числе с привлечением НКО), и содержании проектов, получивших государственное финансирование;

- государственными органами, организациями и учреждениями не выполняется законодательство по работе с обращениями граждан и их объединениями.

Дефицит востребованности качественной социально-политической аналитики - отнюдь не специфика Кыргызстана. Отсутствие понимания необходимости серьезной аналитики и всестороннего исследования процессов развития общества - закономерность практически любого транзитного государства.

Почему именно транзитного? Все просто. В нормальном государстве, которое двигается по траектории устойчивого развития, логика правящего класса сводится к тому, как спрогнозировать, пусть и не столь отдаленную, но все-таки перспективу. В транзитный период правящий класс увлечен в основном спасением себя. А потому его логика укладывается в простую схему либо Мальчиша-Кибальчиша: «нам бы день простоять, да ночь продержаться», либо - в пугающую формулу французского короля Людовика XIV: «после нас хоть потоп». В такой ситуации серьезные исследования просто не требуются. А раз так, то и рынок как политического и социально-экономического консалтинга, так и серьезной аналитики реагирует на это соответствующим образом. Нет заказа, нет и продукта.

Для исправления неблагоприятных тенденций и более полного учета анализа и предложений экспертного сообщества при реализации внутренней и внешней политики необходимо провести следующие мероприятия:

1) переориентировать созданные общественные советы при различных государственных органах от выполнения декоративных и представительских функций на осуществление ими гражданского контроля за разработкой и реализацией социально-экономических программ;

2) обеспечить легитимность представительства экспертных сообществ и других институтов гражданского общества (выборность самими экспертными сообществами и НКО) в создаваемых на уровне государственных органов структурах, предусматривающих участие представителей гражданского общества (советы, экспертные комиссии и т.п.);

3) обеспечить информационную открытость при реализации социальной и экономической политики (рассылка информации об объявленных конкурсах, результатах работы экспертных комиссий, объемах и направлениях государственной поддержки через информационные агентства и путем адресной рассылки организациям, которые могут быть потенциальными разработчиками и исполнителями социально-экономических программ);

4) обеспечить финансирование проектов, реализуемых в рамках всех без исключения социально- экономических программ, на конкурсной основе, не допускать финансирования отдельных мероприятий с неопределенными результатами;

5) обеспечить проведение независимой экспертной оценки всех проектов, предложенных к участию в конкурсах в рамках реализации социальных программ, обеспечить соблюдение процедур, связанных с существующим конфликтом интересов между заказчиком и подрядчиком при реализации социальных программ;

6) прекратить практику создания «сверху» псевдообщественных структур, имитирующих и дискредитирующих гражданское общество;

7) обеспечить контроль за соблюдением законодательства при работе государственных органов, организаций и учреждений с обращениями объединений граждан.

В текущих условиях для достижения выше обозначенных задач, а также в целях использования потенциала экспертного сообщества, для удовлетворения, возникшего вследствие явного интеллектуального кризиса, вакуума идей и генерирования новых тезисов и прогнозных сценариев с перспективой использования их в последующей текущей работе государственных органов, экспертному сообществу следует самоорганизоваться и создать свою площадку - Ассоциацию (Союз, Совет либо Конгресс) политологов и экспертов.

Сегодня у власти нет времени для топтания на месте и политических маневров. Разработка новой модели государственного строительства должна быть ориентирована не столько на купирование «временных трудностей», возникших перед страной в 2010 г., сколько на решение ряда фундаментальных проблем ее дальнейшего общественно-политического и экономического развития. Переход государственного строительства к новому качеству должен начаться с появления реальной и большой цели. Чтобы народ с вдохновением шел к поставленной цели, нужна особая идея, способная сплотить народ, дать осознание того, что власть на самом деле намерена добиваться чего-то полезного для общества.

Надо ставить задачи и не упускать их затем из виду, добиваться исполнения, придумывать и обсуждать большие идеи, тем самым восстанавливая тонус находящегося до сих пор в «нокдауне» государственного аппарата и общества. Если госаппарат будет в тонусе, то на кризис уже будет, чем реагировать. Если власть не в состоянии «самоопределиться» и дать своим гражданам четкие и ясные образы будущего, к которому должна стремиться страна, в таком случае трудно рассчитывать на реальную консолидацию общества. Самое главное, чтобы поиски идеологических обоснований реформ стали реальным стремлением найти новые идеи, способные объединить общество, а не превратились в очередной неудачный политтехнологический проект. От этого и будет зависеть будущее Кыргызстана.

Главный смысл модели нового государства должен заключаться в следующем: сделать политическую систему более устойчивой, прозрачной и подконтрольной обществу. Она должна быть способна к минимизации социальной несправедливости, к созданию действенных рычагов для отмены ошибочных политических решений, недопущению злоупотребления властью, культивированию в обществе политического многообразия и, следовательно, самой возможности выбора для граждан, и главное - добиться доверия народа к государству. Т.е. нам нужно выработать идеологию (концепцию) модернизации государства.

Исторически, идеология - один из важнейших факторов управления обществом, особенно на кризисных и переломных этапах развития. Однако в общественно-политическом контексте сегодняшнего Кыргызстана фактор идеологии серьезно дискредитирован. Причем не столько советским, сколько новейшим опытом его использования, когда функция идеологии была сведена к пропагандистскому сопровождению политического процесса, направленного на «прихватизацию» государства семейно-региональными кланами.

Сегодня власть уже не может ограничиться простым обещанием стабильности и порядка. Стало очевидно, что без внятной концепции преобразований, без программы реформ на основе четко выраженных ценностных и духовных ориентиров невозможно осуществить мобилизацию и общественную поддержку инициатив, направленных на создание конкурентоспособного государства 21 столетия. Чтобы стать конкурентоспособным, нужна полная модернизация общества и государства. Модернизация - единственное, что способно предотвратить исторический крах Кыргызстана как суверенного государства.

Термин «модернизация» нынче должен стать главным в кыргызском политическом словаре. Совсем как «перестройка» в середине 1980-х и «демократия», в начале эры независимости.«реформа»

Курс на модернизацию страны предполагает наличие социально и профессионально активных людей, генерирующих идеи или внедряющих технологии, способствующие прорыву в различных сферах производства и общественной жизни. Эти изменения в конечном итоге должны улучшить жизнь граждан. В нашей стране пока еще немало грамотных и инициативных людей, общественных объединений граждан - эти недоразрушенные очаги интеллекта и социальные структуры готовы предлагать свои идеи к внедрению на благо всего общества. Экспертное сообщество может и должно стать главным инструментом модернизации общества и государства.

Мурат Укушов, эксперт по конституционному праву

www.ipp.kg

29.06.2011