Введение

В рамках дебатов о реформировании социальной политики в некоторых странах, много внимания уделяется вопросам формирования политики, консультирования по вопросам политики, а также принятия политических и бюджетных решений. Однако, похоже, что реальный вызов связан с реализацией реформы политики с целью “преобразования” политических заявлений в реальные результаты для уязвимых групп населения, включая детей и женщин. В связи с этим чрезвычайно важным становится усиление национальных социальных систем для реализации политики. В свою очередь для этого критически важна сильная страновая система мониторинга и оценки, которая бы обеспечивала систему принятия решений важной информацией и своевременным анализом. Сильная система мониторинга и оценки может помочь обеспечить наиболее результативную и рациональную реализацию политики; анализ дизайна и процессов реализации политики; выявить «узкие места»; информировать о корректировках, необходимых для усиления системного потенциала с целью достижения результатов.

Хотя все больше и больше стран разрабатывают и реализуют национальные системы мониторинга и оценки, технический потенциал по разработке системы мониторинга и оценки, соответствующей международным стандартам качества, зачастую довольно слаб. Как следствие, необходимы национальные стратегии по усилению потенциала в сфере мониторинга и оценки. Такие стратегии должны быть комплексными и интегрированными, и направлены как на технческую, так и политическую сторону вопроса, и реализованы на трех разных уровнях развития потенциала: индивидульном, институциональном и общем (благоприятная среда). Данный доклад является вкладом в усиление странового потенциала по достижению результатов через усиление национальных социальных систем посредством укрепления потенциала в сфере мониторинга и оценки. Данный доклад разделен на две части. В первой части фокус делается на описание того, как страновая система мониторинга и оценки может поддержать действия, направленные на решение проблемы по реализации политики; вторая часть представляет концептуальную основу для усиления национального потенциала в сфере мониторинга и оценки.

Система мониторинга и оценки, которая может решить проблему реализации политики

Хотя важность проектирования хороших социальных мер политики неоспорима, их эффективная реализация зачастую оказывается крайне сложной. Более того, хотя формальное одобрение реформ политики является критическим промежуточным звеном в общем процессе реформ, реальные изменения не произойдут пока политика не реализуется. С учетом природы политики, фактическая реализация ключевых реформ это зачастую довольно длительный, многоэтапный процесс. Некоторые группы интересов, которые извлекают выгоду из статуса кво (как есть сейчас) могут активно противостоять реализации реформ и пытаться приостановить процесс. Структура, несущая ответственность за реализацию конкретной реформы политики, как правило, это одно и тоже, что структура, утвердившая политику через законодательное или исполнительное действие. У реализующей структуры может не быть достаточного бюджета, человеческих ресурсов, полномочий, мотивации, потенциала или опыта для реализации новой политики. В конце концов, в течение процесса реализации политики может смениться высшее руководство (в правительстве, министерстве или реализующей организации). Это может повлиять на наличие политической воли для реализации реформы политики. Хорошо спроектированная система мониторинга и оценки может постоянно использоваться для направления дискуссий и изучения задержек и прочих вызовов, мешающих реализации политики. Такая система также способствует генерации идей в отношении подходов для решения этих вызовов. Она стимулирует обратную связь, которая помогает менеджерам оценить стратегии по внедрению и реализации реформ, и оценить влияние таких реформ на критические сектора страны. Когда система мониторинга и оценки используется таким способом, она может стимулировать «чувство хозяина» процесса реформ в среде заинтересованных сторон, и повысить их обязательства по реализации.

Подходы к мониторингу и оценке реализации политики

Промежуточные задачи реализации политики

Сложности, описанные выше, указывают на несколько общих промежуточных задач в процессе реализации. Эти промежуточные задачи подводят фундамент под систему мониторинга и оценки, которая может тесно отслеживать и оценивать на каком этапе находится реализация политики. Они помогают выявить вызовы или возможности, которые могут позволить менеджерам предпринять действия для усиления шансов эффективной реализации данной реформы. Промежуточные задачи в процессе реализации реформы включают следующее:

• Обеспечение принятия и поддержки реформы политики разными уровнями управления и гражданским обществом посредством диалога, лоббирования и публичных дискуссий.
• Разработка детального плана по реализации политики.
• Достижение политических компромисов среди различных групп интересов, которые могут потерять власть или ресурсы от реализации новой политики.
• Выделение адекватного финансирования для реализации политики.
• Проведение организационных изменений, включая те, что повлияют на расстановку сил.
• Повышение технического и управленческого потенциала.

Эти действия редко происходят в последовательном порядке. Например, диалог между заинтересованными сторонами может продолжаться постоянно. Возможно, законодательство нужно будет переформулировать, если оно недоработано, недейственно или неприемлемо для некоторых ключевых групп интересов. Для продолжения лоббирования конкретной реформы в течение всего процесса могут потребоваться эдвокаси (лобби) группы. Таким образом, система мониторинга и оценки должна быть достаточно гибкой для того, чтобы учесть итеративную природу процесса реформы политики. Так как некоторые из промежуточных задач и действий, описанных выше, происходят либо с повторениями, либо функционируют как процессы, а не мероприятия, система мониторинга и оценки реформы политики, должна предусматривать периодические сверки со статусом этих мероприятий. Например, правительства могут захотеть проектировать свои системы мониторинга и оценки, которые будут показывать, когда конкретное промежуточное меропритие происходит первый раз и отследить продолжается ли оно и в какой степени, и оценить его вклад в реализацию политики.

Такой тип системы даст менеджерам более детальную и реалистичную картину процесса реализации реформ политики.

Определение ежегодных целей и оценка исполнения

Прогнозирование ежегодного прогресса в реализации реформы политики может быть щепетильным вопросом. В отличие от прогнозирования прогресса многих других сфер программы, нельзя смотреть на линию тенденции прошлого исполнения или полагаться на научно обоснованные предположения для прогнозирования уровня изменений из года в год. Когда мы думаем о прогнозировании движения в сторону реализации политики, есть несколько специфичных для стран факторов, которые будут влиять на усилия по реализации реформ и скорость реализации.
Таким образом, прежде чем установить ежегодные цели по реализации реформы политики, нужно оценить следующее:

• Степень политической поддержки политики в рамках существующего правительства, а также другими группами интересов и лицами, на которых реформы повлияют.
• Ресурсы, которые можно получить через лоббирование, или блокирование, реформ.
• Масштаб политической власти, которую имеют вероятные “победители” и “проигравшие” в результате реформы.
• Степень политической стабильности внутри страны.
• Наличие финансовых ресурсов для реализации реформы.
• Организационный потенциал тех, кто должен реализовывать реформу.

Представленный список не является исчерпывающим, но он представляет те вопросы, которые следует принять во внимание при оценке степени прогресса реформ и вероятности ее успеха. Суждения будут более информированными, если будет проведена обновленная политическая оценка страны, государственных и частных институтов и организаций, которые будут вовлечены в процесс реформ. Так как политическая ситуация в любой стране часто быстро меняется, критические предположения о сроках заверешения реформ должны быть определены и указаны.

Ежегодные целевые показатели исполнения должны устанавливаться заинтересованными сторонами политики, представляющими различные группы интересов в общественном и частном секторе. С учетом политического характера реформ, жизненно важно, чтобы ключевые заинтересованные стороны участвовали в процессе реализации, для того чтобы определить этапы продвижения политики, и чтобы предсказать сколько времени потребуется для каждого этапа. Результатом будет более реалистичная система мониторинга и оценки, уместная для конкретных реформ. Сбор такой группы, которая поможет создать систему мониторинга и оценки и установить ежегодные целевые показатели также поможет, когда придет время для оценки прогресса.

Страновая система мониторинга и оценки

Как было отмечено выше, крайне важно, чтобы система мониторинга и оценки реализации реформ политики была собственностью и управлялась ключевыми заинтересованными сторонами внутри страны, а не внешними донорами или агентствами. Страновая система мониторинга и оценки - это система, в которой страна (а не доноры) руководят и контролируют процесс мониторинга и оценки, путем определения того,:

• Какие элементы политики или программы будут оцениваться;
• Какие вопросы оценки будут задаваться;
• Какие методы будут использоваться;
• Какие аналитические подходы будут применяться;
• Как выводы будут распространяться; и,
• Как выводы оценки будут использоваться.

Страновая система мониторинга и оценки служит информационным потребностям страны и, таким образом, является агентом изменений и инструментальной в поддержке реализации реформ политики. Будучи страновой, она строится на культуре и ценностях, а также политических процессах страны. Соответственно, международные организации и доноры должны всегда делать так, чтобы их собственная работа по мониторингу и оценке усиляла, а не подрывала национальную систему мониторинга и оценки и ее потенциал.

Важно отметить, что страновая система мониторинга и оценки должна быть именно страновой, то есть не быть исключительной вотчиной центрального правительства. Местные власти и гражданское общество также должны вовлекаться и делать вклад в ее развитие и реализацию. Например, организации гражданского общества могут играть ключевую роль в мониторинге и оценке исполнения реформы политики посредством различных средств, которые позволяют им озвучивать свой голос. В данном контексте, профессиональные организации по оценке потенциально могут сыграть ключевую роль. За последние 15 лет этот потенциал вырос наряду с ростом числа национальных и региональных профессиональных организаций оценщиков: с около десяти в 1997 году до более 100 в 2010 году. Большинство новых организаций находятся в странах со средним уровнем дохода и развивающихся странах.

Собственность и развитие потенциала в сфере оценки: ключевые составляющие страновых систем мониторинга и оценки

Национальное владение является одной из самых лучших стратегий по обеспечению соответствия стратегии, и доказательств, потребностям. Развитие национального потенциала требуется для усиления технической обоснованности доказательств (результатов мониторинга и оценки). Принцип собственности (хозяина процесса), утвержденный в Парижской Декларации, и повторенный в Акринской Повестке действий, гласит, что странам следует осуществлять эффективное руководство над своими политиками и стратегиями развития. Доноры несут ответственность за поддержку и содействие стране посредством уважения политики и систем страны, и помощь в усилении потенциала для их реализации.

Из этого вытекает, что функция мониторинга и оценки фундаментальна. Принцип собственности означает, что страна должна руководить своей национальной системой мониторинга и оценки. Доноры и международные организации должны поддерживать развитие национального потенциала в сфере мониторинга и оценки для обеспечения его устойчивости и того, чтобы информация и данные соответствовали стандартам мониторинга и оценки. Эта поддержка должна принимать во внимание ценность разнообразия подходов к оценке.

Марко Сегоне, Департамент системного управления, ЮНИСЕФ, Офис оценки,
Экс вице-Президент и старший советник Исполнительного Совета директоров Международной организации по сотрудничеству в сфере оценки (IOCE)