Тамерлан Ибраимов, директор Центра политико-правовых исследований:
Необходимо, чтобы на смену “сговору” пришли все-таки “договоренности” элит

По Конституции образца 2010 года мы имеем достаточно сильный парламент, формируемое им и перед ним же ответственное правительство и президента с урезанными, по сравнению с прошлым, полномочиями. Это то, что написано на бумаге. Однако реальная политика предполагает, что соблюдение законодательных формальностей не препятствует существованию иначе сконструированных источников формирования государственной политики.

Президент

Избрание Алмазбека Атамбаева означает, что у нового президента будут достаточно действенные рычаги взаимодействия с парламентом и воздействия на него. Во-первых, собственная парламентская фракция. Во-вторых, возможность влиять на парламентариев используя метод кнута и пряника, через угрозы уголовного преследования за экономические и иные преступления и раздачу постов и других «доходных» мест. В-третьих, слабость некоторых фракций в силу наличия у них внутренних проблем.

Слабость ряда фракций в условиях неспособности продвижения собственной политики будет трансформироваться в желание ее членов хоть что-то получить от депутатства. А это означает, что они будут стремиться к не очень большому, но стабильно работающему источнику высоких государственных должностей и материальных благ в виде выгодной коммерческой информации, протежирования и защиты бизнеса.

В то же время и президент не является всесильным, поскольку парламент все же способен на оказание сопротивления ему в принципиальных ситуациях. Вопрос только в том, что для Жогорку Кенеша является принципиальным – общенациональные или узкогрупповые меркантильные интересы.

Сегодняшний расклад политических сил таков, что Алмазбек Атамбаев получает возможность существенно повысить свое влияние. В то же время его возможности далеки от тех, которые имел Аскар Акаев или Курманбек Бакиев. Оба бывших президента имели гораздо более существенные рычаги влияния.

Атамбаеву будет сложнее. Ему будет труднее консолидировать власть в одних руках. Жогорку Кенеш будет всячески сопротивляться. Но именно в этом заключается возможность Атамбаева как можно дольше оставаться на плаву. По Конституции Жогорку Кенеш не может отправить в отставку президента, поскольку его избирал народ. Импичмент – единственное оружие парламента против президента, но это не отставка, это уже уголовное преследование, а для этого нужны очень веские основания.

Единственной возможностью победить неугодного элитам президента - это очередное взращивание и использование народного гнева: массовые митинги, акции протеста, перекрытия дорог, захват различных объектов и, наконец, силовое давление на главной площади страны. А это достигается не сразу. Вопреки бытующему мнению, что народное недовольство это всего лишь вопрос денег, не все так просто. Нельзя воспламенить народ и поддерживать этот пожар только за счет денег.

Если люди не видят больших оснований для возмущения и не считают действия Президента откровенно несправедливыми, то сбросить его только за счет проплаченных народных волнений практически невозможно. В ситуации же когда президент не обладает большими полномочиями, значительная доля ответственности перекладывается на плечи правительства и парламента. Следовательно, в случае кризисных явлений последние два органа будут подвергаться обструкции наряду с президентом. По крайней мере, президент уже не будет единственной мишенью для народного гнева, как это было ранее.

Правительство

Имея, по Конституции, существенные права, правительство, возглавляемое премьер-министром, может проводить независимую от президента политику. В случае расхождения их взглядов премьер-министру формально вполне по силам проигнорировать президента. Однако такой расклад сил имеет несколько «но». Президент, имеющий сплоченную фракцию в парламенте, имеет большое влияние на него в целом, а, следовательно, и на правительство, которое может быть отправлено в отставку парламентом.

Вероятно, что правительство, которое будет создано вскоре после вступления Алмазбека Атамбаева в должность, будет ассоциироваться с ним, поскольку новый президент, несомненно, будет играть одну из решающих ролей в его формировании. В значительной степени это будет зависеть от того, кто станет премьер-министром.

Новое правительство почти без сомнений будут связывать с президентом, если премьером станет Омурбек Бабанов. Всем известно, что у них сильные узы давнего сотрудничества. Следовательно, успехи или провалы нового правительства будут одновременно успехами или провалами президента. Насколько в действительности президент будет влиять на политику правительства сложно сказать. Это будет зависеть от степени вовлеченности в работу Алмазбека Атамбаева и его желания либо держать руку на пульсе или же отдать все на откуп своему доверенному лицу.

Если премьером станет кто-то другой, то степень его самостоятельности от президента будет зависеть от таких факторов как поддержка парламентских фракций, уровень популярности в народе, собственные представления о том, что и как нужно делать и его политические амбиции. Сегодня ряд экспертов называют имена нескольких претендентов на пост главы правительства: Омурбек Бабанов, Марат Султанов, Нариман Тюлеев, Темир Сариев, Иса Омуркулов.

Вполне вероятен вариант, когда на пост премьера будет продвинута кандидатура человека, которая бы соответствовала принципу сохранения регионального баланса и/или была в меньшей степени самостоятельной, чем вышеназванные кандидаты.

Сговор или договоренности элит?

Вариантов того, каким может быть персональный состав нового правительства, множество. Консультации и переговоры идут полным ходом и уже в ближайшее время дадут свои результаты. В этом можно не сомневаться. Но надо рассмотреть другой аспект этого процесса: важно не только кто придет, а что и как они будут делать.

К сожалению, весь предыдущий опыт кыргызской политики показывает, что существует большая вероятность того, что очередной премьер начнет банально использовать свою должность для личного обогащения. Реформы могут стать лишь формально продекларированным фоном, отвлекающим внимание от привычных проделок чиновников. В этом случае банальным будет и последующее развитие ситуации. Борьба с новым премьером со стороны других группировок, также жаждущих обогащаться за счет государства и, как следствие, возможное достижение компромисса о разделе сфер влияния. Если этого не произойдет, то вариантов развития ситуации два. Либо власть начнет давить конкурентов, либо конкуренты начнут работать на создание очередной революционной ситуации. На практике, вероятнее всего, эти два варианта начнут развиваться параллельно.

Если же компромисс будет достигнут, то сговор элит позволит власти какое-то время работать в относительно спокойных условиях. Однако любой сговор, в ущерб прозрачности и конкуренции, объективно приводит к ухудшению экономических показателей и росту недовольства среди общественности. Сговор кыргызских элит, которые с непонятным постоянством наступают на одни и те же грабли, банален до неприличия - ты мне, я тебе. Интересы страны и общественности в этом случае не принимаются во внимание. Поэтому, даже если состоится сговор элит о разделе влияния, в условиях нищей страны и неизбежности появления в публичном пространстве информации о коррупции, недовольство населения опять станет расти как снежный ком. Не стоит сомневаться, что найдутся силы в парламенте или вне его, которые примкнут к протестным настроениям и/или возглавят их.

Было бы неверным в уничижительной форме говорить о кыргызской элите. Наряду с ее явными негативными чертами присутствуют и позитивные. По крайней мере, стремление к некоей справедливости здесь явно просматривается. Однако крайне низкая способность соблюдать правила и договоренности, которые ею же самой и создаются, приводит к дисфункции государственного механизма и недоверию всех ко всем.

Необходимо, чтобы на смену «сговору» пришли все-таки «договоренности» элит. Я намеренно употребляют эти два термина, чтобы разграничить и показать возможные стереотипы поведения групп людей, решающих судьбу страны. Сговор подразумевает нечто противозаконное, антиобщественное, сугубо кулуарное и неэффективное в долгосрочной перспективе. Договоренность же напротив, предполагает наличие скоординированного и согласованного мнения по ключевым вопросам политики, а также принятие определенных правил поведения, которые должны соблюдаться всеми. Договоренности, как правило, достигаются в открытом диалоге, и их прозрачность является дополнительной гарантией их соблюдения.

Кыргызской элите очень важно научиться достигать договоренности и что самое главное соблюдать их. Что также важно – формализовать этот процесс и начать создавать положительную историю процедур достижения договоренностей. От этого, в конечном итоге, зависит судьба нашей государственности.

Парламент

Если вспомнить, то даже во времена Аскара Акаева Жогорку Кенеш периодически выступал в качестве оппозиционного президенту органа. И это несмотря на то, что тогда институт президентства обладал гораздо большими полномочиями. Вопреки тому, что президент всегда выходил победителем из политических и аппаратных схваток с Жогорку Кенешем, Парламент вольно или невольно, эффективно или не очень, но играл роль критика и институционального сдерживателя президента.

Такая роль объясняется самой природой парламента, его большей прозрачностью, чем правительство и президент. Парламент, по своей сути, является репрезентативным органом, состоящим из множества представителей народа, которые для того, чтобы оставаться на плаву должны работать или, по крайней мере, делать вид, что работают для народа. Отсюда склонность парламента к долгим дискуссиям, саморекламе, популизму и показной строгости по отношению ко всем государственным органам. Все это часто раздражает, но объективно является необходимым атрибутом демократии, поскольку позволяет держать в рабочем тонусе всю государственную власть в целом. Главное, чтобы парламентарии не переходили за грань разумного и популизм не становился основной составляющей их работы.

Намеренно уходя от полемики, что есть настоящая элита и есть ли она вообще в Кыргызстане, следует сказать, что в данной статье под политической элитой имеются в виду те, кто принимают политические решения или имеют влияние на их принятие. 

Политическая элита Кыргызстана в значительной своей массе имеет депутатский мандат.

Какая же судьба ожидает Жогорку Кенеш в ближайшем будущем?

По новой Конституции парламент крайне сложно распустить. Это можно сделать, только если Жогорку Кенеш после ряда попыток не смог сформировать правительство или не выразил вотум доверия тому же правительству. Еще парламент может самораспуститься, что уже было в истории Кыргызстана.

Предположить возникновение вышеперечисленных обстоятельств конечно можно, но их вероятность все же мала. Инстинкт самосохранения, а вернее сохранения своих привилегий и статусности не позволит депутатом идти на рискованные шаги. Отдельные депутаты могут это сделать, только если будут иметь все основания попасть в новый состав парламента или получить другие государственные должности.

Формирование новой коалиции, скорее всего, будет, хотя бы по той причине, что это хороший повод для новых торгов и передела политического пространства.

«Ар-Намыс» уже давно просится в коалицию, и только особая точка зрения Феликса Кулова была препятствием на этом пути. Сегодня Кулов уже не имеет былого влияния и некоторые члены его фракции, попавшие туда благодаря ему, игнорируют его в качестве лидера. Кстати говоря, Феликс Кулов также готов поменять свою позицию в новых условиях.

Коалиция большинства может сложиться из 4 или даже 5 фракций. Камнем преткновения, скорее всего, станет пост спикера парламента.

Способность парламента справиться с формированием новой коалиции и правительства не вызывает у меня сомнений. В этом вопросе для депутатов не существует непреодолимых препятствий как идеологического, так и морального характера. Вести переговоры, создавать новые альянсы и разрушать старые, драться насмерть, а потом обниматься, обещать дружбу навеки, причем и белым и красным,  это депутаты  умеют делать хорошо. Таким образом, сам Жогорку Кенеш вряд ли станет создавать для себя угрозу в виде роспуска со стороны президента. Договорятся, вне всякого сомнения.

Гораздо более важный вопрос: на каких условиях они договорятся и как будет работать новое правительство? Как будет действовать новый президент тоже пока не совсем понятно. Алмазбек Атамбаев заявил о том, что он против изменения Конституции, но добавил, что там нужно изменить только несколько моментов. Каких моментов? В Конституции важна каждая мелочь, особенно если она касается вопросов формирования ветвей власти и ее полномочий.

Для получения карманного парламента нужно менять Конституцию. Бакиев это уже делал, что у него получилось в итоге - известно. Идти по пути собственного укрепления путем усиления силовой составляющей и набора как можно большего количества полномочий – губительно для любого политика в Кыргызстане. Более эффективным путем представляется усиление авторитета президента среди политических элит и непосредственно народа. Сделать это намного сложнее, чем просто верить придворным подхалимам, уверяющим, что народ уже безгранично любит и уважает президента.  Нужно много, умно и, как ни банально это звучит, честно работать.

Институциональное развитие

Самое лучшее, что можно сейчас сделать для развития институтов президентства и парламентаризма это не менять Конституцию. Как президент, так и Жогорку Кенеш только начали учиться работать в новых условиях. Да, многое в Основном Законе далеко от идеала, но в нем есть важное для Кыргызстана позитивное начало для установления сбалансированной системы государственного управления, причем, с учетом специфики нашей страны. Институциональное развитие предполагает накопление опыта, приобретение и формализацию правил и процедур. Именно этим нужно заниматься государству и обществу.

Не нужно увеличивать президентские полномочия, потому что для наших политиков, практически всех без исключения, это станет зеленым сигналом для начала узурпации власти и непреодолимым соблазном перед масштабной коррупцией и семейным правлением.

В то же время, не нужно и ликвидировать пост президента. Без сдерживающего фактора этого института Жогорку Кенеш превратится не просто в «клуб бесплодных дискуссий», как многие опасаются, а в нечто еще более худшее. Возможно, такая характеристика является немного и преувеличенной, но в условиях сохранения байманапских замашек некоторых народных избранников и отсутствия сдерживания парламента со стороны других государственных институтов, такая перспектива вполне реальна.

Конкуренция и взаимный контроль, напротив, будут способствовать выявлению и традиционализации позитивных черт кыргызской политической элиты – договороспособности, открытости и стремления к самосовершенствованию.

Что действительно необходимо делать, так это продолжать работу по оптимизации внутренней работы высших государственных органов власти – президента, правительства и парламента. Президенту необходимо улучшение работы его Аппарата, как в плане внутренних процедур, так и повышения открытости для общественности.

Правительство, уже который год, говорит о необходимости сокращения количества министерств и штата сотрудников. В этом вопросе до сих пор нет ясности. Сокращение штата правительства не должно являться самоцелью. Необходимо четко выставить цели и задачи каждого правительственного органа и правительства в целом и, исходя из этого, определить: в каком количестве и качестве нужны чиновники. Особенное значение должно быть придано использованию новых технологий и повышению эффективности работы каждого чиновника. За счет этого можно существенно поднять зарплаты госслужащим, с одновременным повышением контроля и степени их ответственности за факты коррупции.

Что касается Жогорку Кенеша, то также значительные нарекания вызывает регламентация работы законодательного органа. Работа в комитетах, документооборот, качество подготовки законопроектов – все это предмет обсуждения и реформирования.

Еще одним значимым вопросом является меркантилизация парламента. В обществе крайне негативно воспринимаются непрекращающиеся инициативы отдельных депутатов о повышении собственных зарплат, выдаче бесплатных лекарств, многочисленных зарубежных поездках за счет государства, непонятных фондах, служебных автомобилях и квартирах, расходах на сотовую связь и т.п.

Для решения значительной части этой проблемы давно изобретен простой способ. Законодатели могут повышать депутатские зарплаты и предоставлять различные льготы, но все эти новшества вступают в силу не для них, а для следующего созыва. Так делают во многих парламентах мира и этот механизм хорошо работает. Внедрение его в Кыргызстане сняло бы многие, порой и безосновательные, претензии к  «слугам народа».

Времени на раскачку нет

Сейчас наступило время, когда обновление высших органов государственной власти и политические преобразования должны начать трансформироваться в экономические и социальные. А иначе, зачем были нужны все эти социальные катаклизмы последнего времени? Вялотекущие изменения типа «сохранить стабильность», «поднять в конце года пенсии на 10%»  или «увеличить ВВП на несколько процентов», конечно, важны, но сейчас требуется нечто качественно новое.

Нужны крупные экономические и инфраструктурные проекты наряду с проведением грамотной налоговой и тарифной политики, способствующей развитию национального бизнеса.
Требуется реформа государственного управления. Без жестких решений по уголовному преследованию или увольнению целого пласта «прогнивших» сотрудников здесь будет сложно обойтись. Но еще более важным является тщательная проработка вопроса о том, какие сотрудники и в рамках какой системы придут им на смену.

Громогласно заявленная реформа судебной системы, по сути, провалилась. Во многом из-за противостояния коррумпированных группировок. Но в значительной части ее неэффективность стала результатом того, что реформа была плохо продумана и еще хуже началась ее реализация. Из-за этого уже на первых шагах она была дискредитирована в глазах общественности. Сумбурные кавалерийские наскоки по смене одних судей на других изначально не могли ничего дать. Просто неуемной энергией такие вопросы решить нельзя. Вместо того чтобы вдумчиво, основываясь на тщательно спланированном плане действий, начать логические изменения по цепочке: 1) законодательные изменения, 2) создание новых институтов и отработка их деятельности, 3) тщательный отбор, подготовка и продвижение новых кадров, почему-то упор был сделан на увольнение одних и замену их на, мало отличающихся, других.

На повестке дня новой власти множество вопросов. Если охарактеризовать самые неотложные из них, то они укладываются в следующий слоган: Безопасность, Справедливость, Рабочие места. Безопасность необходима, чтобы граждане и бизнес чувствовали себя защищенными от преступности (организованной, чиновничьей и уличной). Справедливость означает, что все равны перед законом и против коррупции должен быть поставлен мощный заслон. Создание новых рабочих мест жизненно необходимо для того, чтобы был позитивный социальный фон и чтобы у людей, наконец, появилась возможность честно зарабатывать себе на достойную жизнь.

Институт общественной политики

www.ipp.kg

16.11.2011