Существует ли публичная политика в современной России? В последнее время, а точнее – после выборов 2003 г., когда стала усиливаться централизация власти, в аналитическом сообществе все чаще высказывается мне­ние, что публичная политика «свертывается», «сжимается» или вообще «закончилась». Не случайно на XI симпозиуме Московской высшей школы социальных и экономических наук и Интерцентра (январь 2004 г.) среди прочих ставился вопрос, вернется ли публичная политика в Россию, прямо подразумевающий, что в настоящее время таковой нет.

Аргументы, приводимые аналитиками в поддержку тезиса о том, что «публичную политику постепенно прикрывают» [Пивоваров, 2006а], достаточно убедительны. Это – постоянные изменения избирательного законодательства (отказ от прямых выборов при формировании губерна­торского корпуса, повы­шение заградительного барьера на выборах в Госу­дарственную Думу, отмена графы «против всех» и порога явки избирате­лей и т.д.), уменьшение числа субъектов публичной политики (резкое ужесточение процедуры создания и ре­гистрации партий), усиление государственного контроля над деятельностью общественных объединений и СМИ. Все вышеперечисленное действи­тельно имеет место, однако хотелось бы обратить внимание на один очень важный мо­мент: если публичной политики в России «становится мень­ше», значит, «рань­ше», т.е. по крайней мере до 2003 г., ее было «больше» – больше возможностей для политического выбора и гражданского участия, больше политических субъектов, больше свободы и разнообразия СМИ. Кроме того, нельзя «умень­шить» то, чего не было вовсе, и те, кто справед­ливо говорит о недостатке публичной политики в России, тем самым фак­тически признают ее наличие.

Поэтому обсуждение публичной политики в России в терминах «ее нет» или «она умерла» едва ли продуктивно. Данный феномен должен обсуж­даться исходя из критериев и качеств самой публичной политики, на осно­ве содержательного анализа ее современных институтов и акторов.

Ожидания граждан и самоощущение политиков

Очевидно, что «острый недостаток» публичной политики, о котором идет речь в политологической литературе, может осознаваться исключи­тельно в сравнении. В сравнении с тем, «что было вчера» а также с тем, что существует в других странах. Причем такой «сравнительной политологией» занимаются не только маститые ученые.
Сравнение текущей публичной политики с ее идеальными образцами постоянно происходит и в обще­ственном мнении, на уровне «корней травы».
Особую роль в организации дискуссий о публичной политике сегодня играет Интернет, где эта тема представлена весьма широко . Отсутствие цензуры и относительная доступность информации в Интернете делает его вполне адекватным зеркалом просвещенного общественного мнения.

Интересное обсуждение публичной политики прошло, в частности, в июне 2004 г. в рамках серии круглых столов, организованных интернет-центром «Но­вая политика». И хотя среди участников дискуссии не было известных ученых-политологов, многие выступавшие продемонстрирова­ли глубокое понимание как самого феномена публичной политики, так и причин «пробуксовывания» институтов публичной политики в России. Весьма показательно в этом плане выступление к.э.н. С. Диманиса, кото­рый подчеркнул, что «публичная политика – это не партийная тусовка, а политические инициативы “снизу”, низовая демократия, общественные горизонтальные стяжки, с которыми “наверху” приходится считаться... Публичная политика начинается тогда, когда у людей превалирует мотива­ция чего-то добиться, а не мотивация от чего-то ук­лониться. Я говорю не о политических уклонах, а об уклонении от политики вообще. Для мотива­ции достижения нужны какие-то идеи, цели, идеология, на­конец. Этого сейчас нет...» ( www.nasledie.ru ).

Довольно точное описание публичных политиков дает также один из участников диалога о публичной политике, опубликованного 3 марта 2006 г. в «Живом журнале» (Livejournal):

«sergis: Иногда встречается словосочетание “публичный политик”, что оно означает?

alex_kabachkoff: “Публичный политик” – тот, кто занимается политикой публично, выступает на митингах, толкает речи по телеку и т.п. Какой-ни­будь младший комиссар из зомбо-движения “Наши” – тоже политик, но... не публичный, так как его знают в лучшем случае его сподвижники и сосе­ди по двору. А предводитель тех же “Наших” Якеменко – вполне... публич­ный политик, так как регулярно везде светится, и все его знают.

sergis: Со словом “политик” вопросов нет, а вот с публичностью как-то все же размыто... Вспомним, к примеру, некоего кандидата в президенты от какой-нибудь непроходной партии в 2004 г., а лучше, в 2000 г. В период предвыборной кампании этот кандидат, очевидно очевидно, являлся публичным политиком, а сейчас он кто – “непубличный политик”?

alex_kabachkoff: ...Непубличный политик, это: (а) тот, кто вершит политику втихаря, (б) тот, кто пытается вершить политику открыто, но об этом никто не знает. В первом случае “публичность” можно назвать положи­тельной характеристикой, т.е. политик открыто разводит свою демагогию вместо того, чтобы решать судьбу страны в бане с президентом. Во втором слу­чае “публичность” – показатель крутости политика. Называя себя публичным, он демонстрирует свою известность всем и вся».

Приведенные выдержки из интернет-дискуссий – довольно характер­ные для неформального общения неравнодушных к проблеме людей – позволяют утверждать, что средний пользователь Интернета на интуитив­ном уровне достаточно четко ощущает, что такое публичная политика вообще и каковы ее особенности в современной России. Как это ни пара­доксально, но сами публичные политики имеют о ней гораздо более смут­ные представления.

Значительная часть современной политической элиты отождествляет публичную политику исключительно с медийностью, с присутствием в медиапро­стран­стве. Так, депутат законодательного собрания Архангельской области А. Иванов определяет публичную политику как «своего рода болезнь», «внутреннее состояние, вызванное желанием постоянно быть на виду» [Правда Севера, 2004]. Сходной точки зрения придерживается и глава муниципально­го об­разования Каргопольского района В. Байпшис, утверждающий, что публичные политики – это те, которые «работают только на публику – постоянно выдвигают различные проекты, идеи, за все и вся разносят дей­ствующую власть, хотя сами оказываются ни на что не способны» [Правда Севера, 2004].

В этой ситуации едва ли приходится удивляться тому, что представители исполнительной власти, в том числе и достаточно высокого ранга, не считают себя публичными политиками. «Я администратор и организатор, а не самостоя­тельный публичный политик. Публичная политика – это удел губернато­ра», – заявляет вице-губернатор Псковской области В. Гитин . «В рес­публике политикой, тем более публичной, должен заниматься лишь один человек – президент», – вторит ему заместитель председателя правительства Удмуртской Республики В. Савельев [Деловая репутация, 2004].

В свою очередь, для депутатов законодательных собраний, традиционно обладающих в России значительно меньшим влиянием, «пребывание на виду» оказывается чуть ли не главной составляющей их статуса. Не случай­но в Государственной Думе всерьез рассматривался вопрос о применении к нарушителям парламентской дисциплины такой санкции, как лишение доступа к прессе. «Самое главное для публичного политика – это его голос, возможность высказаться и донести свою точку зрения, – доказывал заместитель руководителя фракции “Единая Россия” В. Рязанский, – поэтому можно использовать в качестве наказания запрет высказываться не только во время пленарных заседаний Думы, но также и в парламентских СМИ, на парламентских слушаньях» .

Рассмотренные выше примеры свидетельствуют о том, что в России, в отличие от классических западных демократий, публичные политики видят свою функциональную роль не в артикуляции и защите интересов граждан, не в работе на социальный результат, а именно в «игре на публику». По мнению молдавского политолога В. Брутера, такая ситуация обусловлена тем, что для значительной части российских политических деятелей «уча­стие в публичной политике – это личные проекты»: большинство российских политиков «имеет аппа­ратное происхождение, и перспективы их роста тоже часто зависят от раз­лич­ных аппаратных игр» . При этом, как показывает, в частности, опыт Д. Мед­ведева, для перевода «аппаратной» карьеры в публичную бывает достаточно административного и медийного ресурса. По справедливому замечанию известного аналитика Б. Макаренко, скачкообразный рост популярности вице-премь­е­ра – это эффект «грамотного пиара»: «Люди догадываются, что Медведев – главный преемник Путина, ведь его чаще всех после президента показывают по телевизору»(курсив мой. – Н.Б.) .

Иначе говоря, частые ссылки российской политической элиты на «неготовность» населения к демократии, т.е. к ответственному участию в публичной политике, – это попытка переложить вину «с больной головы на здоровую», поскольку в извращении основного смысла «публичности» в российской политике повинна именно действующая политическая элита.

Сопротивление среды

На практическом уровне наличие серьезных проблем в сфере публичной политики всегда ощущается как несовершенство институтов – представительных органов, выборов, политических партий и т.д. Поэтому при анали­зе этих проблем необходимо использовать те исследовательские возможности, которые предоставляет институциональный подход.

В современной России разговор об институтах публичной политики все чаще начинается с констатации их неэффективности. Отмечается неэффективность парламента, так как при явном доминировании одной партии парламентские дискуссии утрачивают свой смысл. Очевидна неэффективность института разделения властей, ибо исполнительная власть фактически диктует свою волю власти законодательной. Неэффективен и институт политических партий, которые так и не стали выразителями политических интересов и воли больших социальных групп. Нарастающей критике подвергается также институт выборов, поскольку постоянно меняющиеся правила прове­дения таковых все больше ограничивают круг политических субъектов, сужают права граждан, повышают «цену выхода» на политический рынок. Почему же, несмотря на заведомую неэффективность, институты публичной политики сохраняются, продолжают функционировать и по мере при­ближения очередных парламентских/президентских выборов даже увеличи­вают свое влияние? Ответы на эти вопросы предлагает фундаментальное научное издание «Институциональная политология», подготовленное иссле­довательским коллективом ИСП РАН под руководством С. Патрушева [Институциональная политология, 2006]. От­талкиваясь от концепции институциональной эволюции Д. Норта, С. Патру­шев отмечает: «Отсутствие институциональных изменений означает, что никто из агентов не заинтересован в изменении существующих “правил игры”. В со­хранении неэффективных институтов, – подчеркивает он, – может быть заинтересовано государство, если это способствует макси­мизации разницы между доходами и расходами казны; такие институты могут поддерживаться могущественными группами со специальными интересами; а эволюция общества... может попасть в зависимость от однажды избранной институциональной траектории (path dependence)» [Там же, с. 31].

На зависимость эволюции российского общества от некогда избранной «институциональной траектории», или «исторической колеи», обращают внимание многие исследователи. Наиболее последовательные сторонники подобной интерпретации российской истории исходят из того, что традиции авторитарного правления, опирающиеся на устойчивые архетипы «самодер­жавной политической культуры», в России настолько сильны, что их нельзя преодолеть никакими «демократизаторскими» усилиями. Так, по мнению Ю. Пивоварова, Россия, выйдя в начале 1990-х гг. из пункта «А», спустя десятилетие в него же и вернулась. Более того, как считает Пиво­варов, «то, что мы видим сегодня, есть не только и не просто “возвращение” к советским временам. Это возвращение вообще. Возвращение к тому, что было всегда, несмотря на множество реформ, поверхностный политический плю­рализм и т.п.» [Пивоваров, 2006б, с. 15].

Предложенная Ю. Пивоваровым трактовка специфики российских транс­­формаций принимается далеко не всеми. Однако тот факт, что возникшие в хо­де реформ или революционных институциональных изменений новые институты очень быстро заполняются у нас старым содержанием, едва ли кто-то возьмется оспаривать. Очевидно, что данную закономерность функциони­рова­ния публичной политики в современной России невозможно понять вне институционального подхода. Вместе с тем этот подход не всегда может объяснить особенности российской публичной политики .

Как известно, один из постулатов институционального подхода заклю­чается в том, что институты «структурируют политический процесс, опре­де­ляя доступ к участию в нем и очерчивая рамки активности политических акторов» [Институциональная политология, 2006, с. 32]. Действительно, в политических системах, где политические интересы структурированы, баланс политических сил достигнут, политические институты устойчивы и стабильно функциониру­ют, воспроизводя хорошо усвоенные всеми правила, так и происходит. Но в российской практике 2000-х гг. дело обстоит иначе. Возьмем, к приме­ру, институт выборов. Если в развитых демократиях все без исключения партии следуют единому для всех порядку проведения выборов, то у нас электоральное законодательство чуть ли не ежегодно меняется, причем доминирующая парламентская партия, используя имеющийся у нее «кон­трольный пакет» голосов в Государственной Думе, создает себе явные пре­имущества перед конкурентами. Сходная ситуация сложилась и в других институциональных сферах. Иными словами, мы видим в России удиви­тельное «перевертывание» за­висимости между институтами и акторами: не институты «определяют рамки активности политических акторов», а акто­ры «подгоняют» институты под свои потребности.

Все вышесказанное позволяет заключить, что на нынешнем этапе развития публичной политики в России ключевое значение имеют не институты, а ско­рее акторы, или субъекты политики, которые способны использовать эти институты в своих интересах. Тем не менее субъектный подход к анализу публичной политики тоже нельзя абсолютизировать, ибо он «замыкает» вни­мание исследователя на единичных субъектах политики, оставляя «за кадром» условия, в которых тем приходится действовать. Кроме того, не следует забы­вать о такой важной составляющей отношений «субъект – институт», как «субъективное институциональное строительство». Для повышения эффек­тивности своей деятельности и минимизации издержек при реализации соб­ственных политических интересов активные субъекты публичной политики стремятся закрепить свои отношения с политическими партнерами посредством формальных соглашений, а при возможности – и специальных нормативных актов. Тем самым они, по сути дела, создают новые публичные институты, которые соответствуют их индивидуальным политическим интересам.

Так, организациям крупного бизнеса, чтобы обеспечить эффективное взаимодействие с федеральной властью, уже не нужно каждый раз налаживать заново контакты с федеральными чиновниками и все время осваивать новые «пра­вила игры». Это взаимодействие теперь институционализировано в форме системы или даже «режима» консультаций [Зудин, 2003]. Аналогичным об­разом крупнейшая парламентская партия фактически институционализировала свое доминирующее положение на политической сцене, подстроив под свои интересы институт выборов. И таких примеров можно привести немало. То есть ставим ли мы в фокус анализа сами институты, подлежащие пре­об­ра­зо­ваниям, или политических акторов, которые привыкли действовать в старых институтах и по старым правилам, главное заключается в том, что «традиционные» институты и использующие их политические акторы усиливают друг друга.

«Традиционные», т.е. заинтересованные в авторитарных практиках, акто­ры, вопреки всем институциональным реформам, в своей повседневной де­ятельности воспроизводят «традиционные институты», а те, будучи глубоко укоренены в общественном сознании на уровне привычек, в свою очередь обеспечивают устойчивую защиту этих акторов. Иначе говоря, изменениям в на­шей стране «сопротивляется» не конкретный актор и даже не отдельный социально-политический институт, но вся социальная среда, весь социально-куль­тур­ный слой.

Преодоление инерции институциональной траектории

Размышляя о содержании публичной политики, о ее современных акторах и институтах, очень важно не потерять из виду цель существования публичной политики, ее основное «назначение». В этом вопросе, как представляется, позиции большинства исследователей совпадают. Как справедливо отмечает немецкий исследователь М. Риттер, понятие «публичная политика» по­явилось в контексте теории либеральной демократии, продвигавшей ценности граж­данского участия в политическом процессе, в частности через политические дебаты, создание добровольных ассоциаций и отстаивание своих интересов [Риттер, 1998]. Оно было введено в оборот в первой половине XX в., когда воз­никла потребность в соединении политической теории и практики, дабы оце­нить реальные достижения правительств в обеспечении нужд граждан [McCool, 1995]. За прошедшее с тех пор время было создано немало различных опреде­лений публичной политики, наиболее простым (и распространенным) из которых является следующее: публичная политика – это политика, проводи­мая в интересах «публики» [Birkland, 2001]. Гарантировать, что политика госу­дар­ства действительно отвечает интересам граждан, призваны институты граждан­ского участия, а также механизмы «обратной связи», обеспечивающие конт­роль «публики» над процессом принятия и реализации конкретных поли­тических решений.

Можно ли преодолеть инерцию институциональной траектории и начать последовательное преобразование наших институтов публичной политики, несмотря на очевидное сопротивление социально-политиче­ской среды? И что необходимо для этого сделать?

Представляется, что в поиске ответов на эти вопросы можно использовать подготовленную группой исследователей ГУ ВШЭ работу «Институты: от заимствования к выращиванию» [Кузьминов и др., 2005]. Хотя ее авторов интересуют главным образом экономические инсти­туты, мно­гие их выводы и рекомендации, на мой взгляд, применимы и к сфере публичной политики, тем более, что эффективные институциональные изме­нения в экономике невозможны без аналогичных изменений в политике.

Первый из выводов авторского коллектива, на котором стоит остано­виться, – это необходимость перехода от «заимствования» институтов к их «культивированию» или «выращиванию», опираясь на наиболее «перспек­тив­ные» инновационные социальные практики, которые уже сложились в россий­ской социальной среде. Институциональные изменения должны начинаться с выявления этих «практик», их систематизации и закрепления путем принятия соответствующих нормативных актов (возможно, на пер­вом этапе – в порядке эксперимента).

Имеются ли в современной российской публичной политике подобные «перспективные» инновационные практики? Безусловно, да. Это различные формы гражданского участия, гражданской экспертизы и гражданского кон­т­роля, которые уже много лет используются на региональном уровне. Именно их и следует выявлять и поддерживать законодательно.

Второй важный вывод заключается в том, что институты начинают «рабо­тать» только тогда, когда за ними стоят интересы реальных социальных субъектов – экономических или политических. Успешное внедрение или «усвоение» нового института невозможно до тех пор, пока в социальной среде не появятся силы его поддержки – активные социальные слои или группы, заинтересованные в соответствующем институте. При этом нужно быть готовым к тому, что будут существовать и силы, противодействующие нововведениям.

В сфере публичной политики, как уже говорилось, противодействие рефор­мам оказывают те акторы, которые получают политическую выгоду от сло­жив­шихся институтов. Как правило, это силы, группирующиеся вокруг действую­щей власти. Их данная система институтов вполне устраивает; поэтому, чтобы глубокие политические изменения стали возможными необходимо найти способ «переориентации» интересов таких сил (например, путем демонстра­ции преимуществ гражданской экспертизы и контроля с точки зрения повы­шения эффективности государственного управления [Беляева, 2006]).

И, наконец, третий вывод: институциональные изменения никогда не бы­вают «бесплатными». С формальным принятием «новых правил» изменения не заканчиваются, а только начинаются. Реализация любого институционального изменения сопряжена со значительными затратами. Без вложения ресурсов – временных, материальных, организационных, человеческих, медийных – нельзя обеспечить «укоренение» нового института и преодолеть так называемый «барьер большинства», убедив основную массу социальных акторов, что новый институт сулит им больше выгод, чем издержек.

Важно учитывать, что субъектам публичной политики, в отличие от экономических субъектов, заинтересованных в закреплении новых – конкурентных – экономических институтов, новые политические институты не дадут прямой материальной выгоды. Более того, преимущества, которые несет с собой соблюдение правил открытости, публичности, социальной ответственности, станут очевидными только в отдаленной перспективе. Это означает, что затраты на внедрение политических институтов, строящихся на принципах ответственности власти перед гражданами, неизбеж­но будут очень высокими и потребуют много времени, много терпения и исключительно творческого подхода.

Если мы действительно стремимся сделать нашу политику более откры­той, а властные институты – более ответственными, нам надо быть готовыми к этим вызовам.

Литература

Беляева Н.Ю. Гражданский контроль и гражданская экспертиза норма­тивных актов // Президентский контроль. 2006. № 1.
Гаман-Голутвина О.В., Понеделков А.В., Старостин A.M. Властные элиты современной России в процессе политической трансформации. М., 2004.
Деловая репутация. 2004. 5 февраля ( http://www.reputation-mag.ru/archive/ a5377PHPSES-SID=397cc2clb741cb7d372d88fc7fOaf956).
Загоруйко Ю. Публичность и политика // Зеркало недели. 2004. № 39.
Зазнаев О.И. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты. Казань, 2006.
Зудин А.Ю. Новая публичность? Моноцентрическая система и режим кон­сультаций: Сборник программ и тезисов участников секции «Публичная по­литика как инструмент российского выбора» Третьего Всероссийского конгресса политологов. М., 2003.
Институциональная политология: современный институционализм и транс­формация России / Под ред. С.В. Патрушева. М., 2006.
Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: от заимствования к выращиванию. Опыт российских реформ и возможности культивиро­вания институциональных изменений // Модернизация экономики и выращивание институтов. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2005.
Пивоваров Ю.С. Публичная политика как операция прикрытия // Неза­висимая газета. 2006а. 7 февраля.
Пивоваров Ю.С. Русская Власть и публичная политика (Заметки истори­ка о причинах неудачи демократического транзита) // Полис. 2006б. № 1.
Правда Севера. 2004. 4 марта. ( www.pravdasevera.ru).
Риттер М. Публичная сфера как идеал политической культуры // Гражда­не и власть: проблемы и подходы. М., 1998.
Birkland Т.А. An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts, and Models of Public Policy Making. N.Y., 2001.
Drizek J.S. Transnational Democracy in an Insecure World // International Poli­tical Science Review. 2006. Vol. 27. № 2.
McCool D.C. Public Policy Theories, Models, and Concepts: An Anthology. N.J., 1995.