За последние 5-10 лет словарь отечественной политической науки пополнился рядом новых терминов, в основном заимствованных из зарубежной политической науки. Среди них заметное место занимает словосочетание «публичная политика», которое стало едва ли не самым популярным из новых терминов. Причем, не только в научном дискурсе, где публичной политике посвящаются статьи, конференции, форумы и т.д., но и в словаре действующих и бывших политиков, общественных деятелей, аналитиков, комментаторов и даже в обыденной речи. Только обращение к поисковым системам Интернет, например Яндекс, - www.yandex.ru обнаруживает 267065 страниц, содержащих упоминание словосочетания «публичная политика» на 1451 сайтах. Запрос на поиск словосочетание «категория публичной политики» выдает не менее впечатляющий результат – 619 страниц на 254 сайтах .

В данной статье ставится задача рассмотреть развитие понятия «публичная политика» в отечественной научной литературе, а также использование этого термина в политической практике, в том числе в текстах СМИ.

Накопление научного знания о публичной политике в России шло постепенно. Пионерами этого научного направления выступили российские социологи. В частности, Институт социологии РАН в 2001 – 2003 гг. предпринял совместный российско-французский исследовательский проект «Эксперты и публичная политика» в рамках программы международного сотрудничества Национального центра научных исследований Франции . В 2001 году журнал «Социс» публикует статью Н.А. Шматко «Феномен публичной политики».

В политологическом научном сообществе своеобразной «творческой заявкой» на институциональное оформление исследований публичной политики можно считать III Всероссийский конгрессе политологов. Конгресс состоялся в 28-29 апреля 2003 г. в г. Москва и проходил под общим названием «Выборы в России и российский выбор». В программе Конгресса была впервые заявлена самостоятельная секция «Публичная политика как инструмент российского выбора», которую совместно вели Ю.А. Красин и Н.Ю. Беляева. На секции было представлено более 20 научных сообщений , среди которых - «Новая публичность? Моноцентрическая система и «Режим консультаций»; «Административная реформа: намерения и реализуемость»; «Сущность государственной политики»; «Российская публичная политика перед выборами»; «Общественное влияние в публичной политике: местная повестка дня на ХХI век в Росси»; «Политические партии как инструмент публичной политики» и многие другие. Важно отметить, что уже к открытию Конгресса был издан сборник тезисов участников секции, которые были структурированы по четырем разделам: Общие и методологические вопросы,
Субъекты публичной политики, Региональное измерение публичной политики и зарубежный опыт, Технологии публичной политики. В работе секции приняли участие как маститые ученые, так и молодые исследователи, как москвичи, так и представители региональных исследовательских центров, а также представители политических партий, специалисты по избирательным технологиям, государственные чиновники и лидеры общественных объединений. Таким образом, на заседании секции публичной политики собрались представители практически всех активных участников поля публичной политики, что доказало актуальность данного направления исследований для российской политической практики.

Таким образом, на III Конгрессе политологического сообщества исследования публичной политики были представлены в ясном структурированном виде, очертили круг заинтересованных в этой теме авторов как в Москве, так и в регионах, а также позволили публично представить итоги работы Исследовательского комитета РАПН по публичной сфере и публичной политике, который был создан и возглавлялся Ю.А. Красиным.

По итогам Конгресса на заседании 22 декабря 2004 г. Исследовательский комитет по публичной сфере и публичной политике признал существование в России нескольких самостоятельных центров изучения публичной политики, представляющих различные направления этой отрасли политологии. Комитет принял решение о том, чтобы в целях интеграции научного знания и развития научного диалога, деятельностью комитета руководили три координатора от разных научных учреждений: Л.И.Никовская (Институт социологии РАН) и Н.Ю.Беляева (кафедра публичной политики ГУ-ВШЭ), а также А.Ю. Сунгуров (Центр «Стратегия» - СПб) .

Необходимо отметить исключительно важную роль в осмыслении проблематики публичного, в становлении самой российской традиции изучения публичной политики, которую сыграл проект Горбачев Фонда « Публичная сфера и публичная политика в России», который на протяжении десяти лет поддерживался Канадским агентством по международному развитию. Особенно хотелось бы отметить 5-ый симпозиум российско-канадского проекта Университет-Калгари – Горбачев-Фонд, который состоялся 13 ноября 2003 года в Горбачев-Фонд. Тема симпозиума - «Дифференциация российского общества в зеркале публичной политики», в его работе приняли участие видные российские ученые, доклады участников симпозиума и дискуссия, развернувшаяся после них, затронули острейшие проблемы российской действительности. Обсуждение было разбито на 4 основных блока: социально-экономическая дифференциация российского общества, политический аспект дифференциации, региональный аспект и проблемы идеологической дифференциации.

Вслед за столичными академическими институтами подключились региональные, в частности, Пермский государственный университет, кафедра политических наук, а также государственные органы в лице Администрации Пермской области.

Так, 18-19 марта 2004 г. В Перми прошел Всероссийский научный симпозиум: "Публичная политика в социальной сфере: региональная модель". Значимость избранной темы определяется тем, что проблематика социальной политики привлекает все большее внимание специалистов в области социально-экономических дисциплин, в том числе и политологов. Это связано с процессами социальной трансформации, которые переживает Россия, и которые охватывают все категории населения. Без анализа данных процессов и реакций на них властей и общества политологическое знание не может быть полным. Особое внимание участников было привлечено к региональной модели социальной политики, складывающейся в Пермской области. В ходе симпозиума были обсуждены следующие вопросы: 1. Публичная политика в социальной сфере. 2. Публичные, корпоративные и частные начала в формировании и реализации социальной политики в регионах. 3. Особенности публичной политики в социальной сфере в разных регионах России. В работе симпозиума приняли участие такие видные ученые, как руководитель Центра анализа социально-политических процессов Института социологии РАН, координатор российско-канадского проекта Университет Калгари – Горбачев-Фонд, д.филос.н., Ю. Красин, председатель Правления российско-канадского проекта Университет Калгари – Горбачев-Фонд с российской стороны, член корреспондент РАН д.э.н., профессор В. Медведев, ведущий научный сотрудник Института мировой политики и международных отношений РАН, профессор С. Перегудов, с.н.с. Института социологии РАН А. Чирикова, а также руководители органов власти разных уровней, политические эксперты и политические менеджеры, представители депутатского корпуса и общественных организаций.

Не осталась в стороне от проблематики публичной политики и научная общественность Нижнего Новгорода, где 20 декабря 2003 года прошел научный семинар «Публичность в региональной политике: прозрачность власти, эффективность гражданских инициатив», организованный в качестве выездного заседание Межрегионального семинара по проблемам публичной политики.

Семинар прошел на базе Нижегородского лингвистического Университета, организаторами выступили Межвузовский Центр социально-экономической экспертизы (Нижний Новгород) при поддержке Института “Открытое Общество”.

С докладом на тему на тему “Публичная политика в регионах Приволжского федерального округа» выступили А.В. Дахин и А.С. Макарычев (Центр социально-экономической экспертизы). Публичная политика была определена как сфера пересечения и взаимоналожения деятельности и интересов гражданского общества. Ее основные характеристики - открытость, гласность, подотчетность, гибкость, открытость инновациям. Публичная политика противопоставляется политике административной и корпоративной. По мнению А.Макарычева, расширение поля публичной политики связано с (1) расширением круга вопросов, подлежащих публичному обсуждению (и здесь возникает вопрос о соотношении публичного дискурса и, соответственно, приватного и экспертного), (2) расширением круга публичных акторов. Была высказана идея о том, что выборы в Государственную Думу не способствовали расширению публичного пространства. НКО были определены как ключевой элемент публичной политики и бесплатный ресурс государства. Отмечалось, что в обществе действуют разнонаправленные векторы, обусловливающие одновременно запрос на публичность и «усталость» от нее. Кроме того, непубличная власть в российском контексте многими воспринимается как более эффективная.

Одновременно со структурированием исследований публичной политики в академическом сообществе в центре и регионах начинается постепенное проникновение этой проблематики в вузы, где складывается формирование блоков учебных дисциплин по данному направлению. В частности, в 2000 году по инициативе президента Международного общественного фонда «Интерлигал» на факультете прикладной политологии Государственного университета – высшая школа экономики создается Кафедра публичной политики. В университете развертывается работа по созданию нового научного и учебного направления - «политический анализ и прогнозирование», а кафедра получает статус выпускающей специалистов по одноименной специальности. На кафедре преподают такие известные ученые, как С.П. Перегудов, А.Ю. Зудин, И.А.Халий, Е.С. Шомина, Р.Ф. Туровский. В учебных планах факультета появляются общетеоретические и специализированные учебные дисциплины «Гражданское общество и государство», «Формирование государственной политики и взаимодействие ветвей власти», «Группы интересов и корпоративное представительство», «Социальные движения и социальное представительство», «Крупная корпорация как субъект публичной политики», «Центры публичной политики: механизмы политического влияния», «Аналитические центры как субъекты публичной политики», «Социальная реклама как инструмент публичной политики», «Массовые акции в публичной политике», «Согласование интересов в публичной политике», «Политический анализ» и др.

Постепенно этот опыт распространяется и в Регионах. К примеру, на факультете политических и социальных наук Петрозаводского государственного университета создается Центр публичной политики.

Можно констатировать, что российские академическое и вузовское сообщества на терминологическом уровне признали и освоили проблематику публичной политики, она была повсеместно включена в плановую тематику российских политических исследований. Но что стоит за этим общим для исследователей термином? Нам представляется необходимым проанализировать конкретные работы, чтобы понять, каким образом это понятие раскрывается разными исследователями и исследовательскими коллективами, какие сформированы подходы к раскрытию этого сложного понятия, каким аспектам его смыслового наполнения различные авторы отдают предпочтение.
Как и большинство категорий современной российской политической науки, категория «публичная политика» заимствована из западной политической мысли, и постепенно происходит ее освоение, осмысление и адаптация к реалиям российской политической жизни.

Автором понятия «публичная политика» считается Юрген Хабермас, и большинство российских исследователей приступают к осмыслению публичной сферы, цитируя его высказывание: «Под публичной сферой мы понимаем, прежде всего, ту область социальной жизни, в которой может сформироваться общественное мнение» .
Однако, за кажущейся простотой этой фразы открывается необходимость подробных интерпретаций, в первую очередь, того, что понимается под общественной жизнью и что понимается под общественным мнением. Важно понимать, что в интерпретации Ю. Хабермаса «общественное мнение» это не опросы, проводимые социологическими службами по заказу государства, а активная жизненная позиция грамотной неравнодушной требовательной части общества по отношению к власти. Как справедливо отмечает Т.А. Алексеева, общественное мнение, по Ю. Хабермасу, важно именно тем, что оно выполняет функцию критики и контроля над государственной властью, причем, осуществляемую, как правило, неформально, помимо института политических выборов.

Многие исследователи отмечают, что осмысление категории «публичная политика» выявляется через понятия «публика», «публичность», «общественность», «публичная сфера» (Ю. Хабермас), «публичное пространство» (Х. Арендт), и т.п.

В российской политологии эта дискуссия получила свое развитие публикацией объемной содержательной статьей немецкого исследователя М. Риттер «Публичная сфера как идеал политической культуры», опубликованной в 1998 г. в книге «Граждане и власть: проблемы и подходы».

М. Риттер относит понятия публичная сфера и частная сфера к важным научным категориям, с помощью которых ученые стараются объяснить связь политического и экономического развития и социальной интеграции — с одной стороны, и нормативных концепций демократии — с другой. Центральным понятием, помогающим осознать и описать публичную сферу М. Риттер, считает именно «демократию участия» или «партиципаторную» демократию: «Партиципаторная и нормативная теории демократии исходят из того, что постоянное добровольное участие населения в политическом процессе является единственной гарантией сохранения настоящей демократии… Построение демократических политических институтов, таких, как парламент, правительство, правовые институты, органы исполнительной власти, находящиеся под контролем, не может произойти без участия населения» .

Обращаясь к классическим концепциям Юргена Хабермаса (1962), Ханны Арендт (1958), Коуэн и Арато (1992), и подчеркивая, что понятие «публичная сфера», «публичная политика» появилось в контексте теории либеральной демократии, М. Риттер отмечает, что публичная сфера позволяла частным лицам возможность вести дебаты, - в том числе и через создаваемые ими добровольные ассоциации, - о политических отношениях, политических вопросах и своих интересах в решении этих вопросов. Из этого она выводит свое определение публичной сферы: «под публичной сферой понимается опосредующий уровень между государственной властью и частными интересами, который функционирует в двух направлениях: с одной стороны, субъекты дискутируют о государственных решениях и планах, интегрируя их, таким образом, в систему идентификаций и морально-практических ориентации деятельности. С другой стороны, гражданки и граждане1 таким образом формулируют свои претензии и потребности, проблемы и предложения их решения и адресуют их как требования в отношении государства. Публичная сфера здесь — символическое место связи между аспектами социальной интеграции субъектов в обществе как частных лиц с их интересами, желаниями и страстями с одной стороны, и противостоящим развитием и организацией политических институтов как субъектов внешнего мира — с другой стороны» .

Анализируя это определение, хотелось бы отметить его следующие основные черты: в публичной сфере всегда присутствуют множество субъектов помимо государства; эти субъекты, - в том числе и частные лица, - формулируют и предъявляют государству предложения и требования по удовлетворению своих интересов, и, наконец, сама публичная сфера – это сфера политическая, поскольку именно здесь находится «место связи» между выявлением частных интересов общественных субъектов и их реализацией политическим публичным институтом в лице государства.

Продолжая анализ концепции «публичной сферы» М. Риттер отмечает, что главная задача этого института в том, что он «этот институт должен гарантировать участие гражданок и граждан в политическом процессе и в политических дискуссиях» . М. Риттер замечает, что этот институт характеризуется некоторой «амбивалентностью»: с одной стороны, значимыми в публичной сфере оказываются принципы взаимного доверия и общего блага, но, с другой стороны, участие в публичной сфере помогает ее участникам укрепить свою власть: «Связь с моральными принципами исходит из представления, что в рамках этого дискурса возможно достижение блага для всего общества. Но одновременно акторы в публичной сфере преследуют свои частные интересы, будь то интересы, связанные с экономическим успехом, гарантии укрепления личной или коллективной власти или нарциссистская самопрезентация» . Такая двойственность остается реальным свойством любого участия в публичной сфере, всем субъектам гражданского участия в политике. У М. Риттер есть иллюстрация этому тезису: «Сформулированные цели индивидов, общественных организаций и движений всегда представляют собой смесь моральных принципов, этических представлений и политических ориентации, с одной стороны, и — властных ориентаций, индивидуальных интересов и стратегий сохранения власти — с другой стороны. Использование инструмента «публичности» (деятельность в публичной сфере) — часть стратегических действий партий и индивидов с целью завоевания власти и обеспечения интересов. Одновременно публичные дебаты имеют политическую самоценность, необходимую для легитимации политического господства» .

Важно, что наряду с попытками интерпретации классических текстов Ю.Хабермаса, появляется чисто российский опыт осмысления публичной политики. Эту традицию в полной мере начал развивать Ю.А. Красин и его коллеги по Горбачев-Фонду, которые положили в основу анализа соотношение частного и публичного. Такая постановка вопроса была вызвана в значительной мере необходимостью осмысления процессов приватизации и перехода всего социума на рельсы рыночной экономики, при котором первоначально публичное, общегосударственное, становилось частным, приватизировалось. Не только предприятия, недвижимость или недра, но и социальные институты, - то, что принято называть общественным благом.

Для значительного большинства граждан это означало утрату контроля над публичной сферой. Поэтому, неслучайно, что Ю.А. Красин дает следующее определение публичной политике: «…пространство пересечения частных интересов, подлежащее общественному контролю (пространство публичной политики) в интересах сохранения и развития общества. Это пространство и представляет собой публичную политику…» .

В узком смысле это, по определению Ю.Хабермаса, - та «область социальной жизни, в которой формируется общественное мнение». Это арена, форум публичного дискурса по поводу социально-политических проблем жизни и развития общества.

В широком смысле публичной (в противовес частному) выступает как сфера реализации интересов общества в целом

Отчасти, в соотношении частного и публичного продолжает рассматривать проблематику публичной политики Т.А. Алексеева, предлагая при этом авторское обоснование такого подхода. В частности, такими причинами она называет «утрата публики», «неразвитость общественность мнения», «приватизация публичных институтов» и др.
При этом Т.А. Алексеева ставит и другой важный для политологии вопрос, а именно – когда и при каких условиях публичная сфера приобретает политическое измерение. Отвечая на него, Т.А. Алексеева вспоминает фразу Ю.Хабермаса, что политическое измерение возникает тогда, когда интерес граждан направлен на деятельность государства. Этот интерес, по ее мнению, может проявиться «лишь при наличии институциональной защиты свободы слова и собраний, поскольку главная тема публичного обсуждения – высказывание сомнения в авторитете власти и государства» . Т.А. Алексеева подчеркивает критическую функцию общественного мнения по отношению к власти: «Общественное мнение, таким образом, по определению представляет собой «вызов» по отношению к власть предержащим: только в этом случае оно может выполнить функцию общественного контроля и критики» .

Кроме этого, Т.А. Алексеева раскрывает еще одну важную черту публичной политики, раскрываемую через категорию публичной власти, которая (власть) имеет «публику» объектом своего воздействия. «Государственная власть, отмечает Т.А. Алексеева, - это публичная власть. Но прилагательное публичная относится к ней только в контексте заботы о публике, то есть обеспечения общего блага для всех легальных элементов общества» .

Отсюда можно заключить, что публичная политика может пониматься и интерпретироваться как политика, направленная на удовлетворение общественных потребностей, потребностей конкретных социальных групп и отдельных граждан. Стоит признать, что это важный аспект в понимании публичной политики.

Из размышлений Т.А. Алексеевой публичной сферы, создающими качество публичности и формирующими общественное мнение, выступают сами граждане. «Граждане (непрофессионалы и не бюрократы – становятся публикой, когда имеют дело с вопросами, представляющими общий интерес». От себя хотелось бы добавить, что граждане становятся публикой, когда проявляют гражданские интересы, формируют суждения о деятельности и власти и ее публичных институтов, что зачастую заканчивается формулированием требований к действующей власти.

Субъектноориентированным отчасти можно назвать и подход Н.А. Шматко, которая ищет определение предметности понятия «публичная политика» в природе поведения агентов трех взаимовлияющих полей, обладающих определенной автономностью: полей политики, журналистики и социальных наук. Агенты этих полей, будучи наделенными практическими схемами, которые уже стали «личностными свойствами агента в процессе социализации», «выступают профессионалами объяснения социального мира», должны «разъяснять и согласовывать» практические схемы, придавать им систематизированный вид, чтобы «в дальнейшем перевести их в эксплицитные категории и задействовать в легитимном дискурсе».

Таким образом, по Н.М. Шматко, «поле политики есть совокупность политических позиций, вовлеченных в борьбу за монополию символического насилия, имеющей своей целью монопольное распоряжение капиталами государства» , есть «универсум, в котором агенты борются за символическое управление поведением людей в их публичной жизни путем навязывания им средств восприятия, оценивания и выражения социально-политической дифференциации общества».

Агент публичной политики – по выражению Н.М. Шматко – выступает в роли «тройного агента». Агент в публичный политики в каждой ситуации «выступает как минимум в трех ипостасях, является одновременно и политиком, и агентом СМИ, и производителем «научных знаний об обществе» (точнее того, что признается таковым в публичной политике)». Отсюда, для публичной политики важна «привязка практик» агентов всех взаимодействующих полей к некой сложной системе координат. «Так, поле политики требует от практик публичной политики «демократичности» и представительности, поле журналистики – «популярности» в значении актуальности и доступности как можно более широкой аудитории СМИ, а поле социальных наук – соответствия критерию истины». Следовательно, правила полей политики, журналистики и социальных наук определенным образом влияют на практику публичной политики.

Автор отмечает два современных состояния поля политики. Первое, традиционное, институционально четко оформленное, представленное депутатами разных уровней, лидерами и освобожденными работниками партий, политконсультантами. Второе выражает еще неопределенный, неустоявшийся способ господства, который реализуется при посредстве экспертов в различных областях, активистов, не обладающих полномочиями, но выступающих представителями неких социальных общностей, социальных менеджеров и пр. В этих условиях новые агенты поля политики - «эксперты» - оказываются более востребованными, чем прежние, чья «традиционная» компетенция («политические ценности», «демократические процедуры») перестает удовлетворять поле политики и уступает «техническим компетенциям» пришельцев, при помощи которых на рынке внедряется символическая продукция – экспертиза, транслирующая легитимные представления о желаемом социально-политическом порядке, формирующую новые социальные категории и легитимные способы их восприятия.

Н.М. Шматко выводит из этого предпонятия «публичной политики», как совокупности множества практик («ансамбль категорий социальной перцепции»), в которой взаимодействуют и институты («устоявшиеся практики распределения ресурсов», «средства и механизмы их присвоения»), и субъекты («агенты»).
При всех различиях позиций перечисленных авторов, их объединяет общность философских и общеметодологических подходов и способ получения научного знания. Понятие «публичная политика» выводится из других более широких и смежных с ним понятий – публичная сфера, публичность, публика и др.

Совершенно иную традицию развивает коллектив, сформировавшийся вокруг Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра «Стратегия» под руководством А. Сунгурова. По свидетельству одного из руководителей Центра М.Б.Горного «Стратегия» занимается исследованием публичной политики с 2000 года.

В 2003 году Центр выпустил сборник статей «На пути к публичной политике: 10 лет стратегии» , содержание которой раскрывает понимание сотрудниками Центра, а также его партнерами и привлеченными авторами объема проблематики, входящей в публичную политику. Например, в книге есть такие разделы, как: «Гражданское общество и власть: трудный путь к публичной политике», где в частности представлены работы сотрудников Центра А. Сунгурова «Организации-посредники в структуре гражданского общества», М. Горного «Местное самоуправление и Российский транзит», Т. Виноградова «Лоббирование как социальные технологии». Часть вторая книги рассказывает о развитии института омбудсмена в России, в ней представлены статьи различных авторов, описывающих развитие этого института в различных регионах Российской Федерации. Третья часть книги посвящена теме прозрачности бюджета, а четвертая и заключительная части книги посвящены проблеме борьбы с коррупцией, где рассматриваются вопросы противодействия коррупции силами гражданского общества (М.Горный), а также различные стратегии гражданского общества по предотвращению коррупции (Е. Панфилова). Таким образом, перечисление тем позволяет сделать вывод, что за общей рамкой проблематики публичной политики авторы сборника в основном рассматривают проблематику взаимодействия общества и власти, а также различные технологии гражданского участия – начиная от института омбудсмена до предотвращения коррупции. Такой подход, безусловно, правомерен и он был развит Центром «Стратегия» в целой серии дальнейших публикаций .

В частности, в 2004 году была издана другая книга, где ее составитель Михаил Горный попытался от перечисления практик гражданского участия перейти к попыткам сформулировать понятие публичной политики.

Интересен сам подход сотрудников Центра «Стратегия» к определению понятия «публичная политика». «В апреле 2002 года – пишет Михаил Горный во введении - на первом семинаре Центра, посвященном проблемам публичной политики и деятельности центров публичной политики, обсуждались следующие определения:

• «публичная политика – это политика (высказывания и практическая деятельность) избранных публично органов и должностных лиц. Они избираются публично, следовательно, и политика у них публичная, т.е. Госдума, Президент, законодательное собрание и Губернатор осуществляют публичную политику, а правительство, администрация, аппарат – нет» ;
• «публичная политика – это реализация прграммы деятельности власти. В этом смысле термин «публичная политика» соответствует английское слово policy, в отличие от английского слова politics, которое обозначает политику как борьбу за власть» ;
• «публичная политика – это программа деятельности власти вместе с технологией ее реализации, причем данная технология в обязательном порядке включает в себя общественное участие, т.е. в подготовке, принятии и контроле исполнения властных решений принимает участие общественность (в кком-то смысле публичная политика – это процесс открытого достижения согласия власти и общества)» .
  

В 2003-2004 гг. Центр проводил цикл семинаров-тренингов для будущих лидеров Северо-Западного региона РФ. Участники – молодые люди до 30 лет, студенты, лидеры НКО, которым предложили ответить на вопрос «Что такое публичная политика?».

В публикуемом сборнике Центра приводятся некоторые ответы участников семинаров-тренингов:

• «публичная политика – совокупность действий, предпринимаемых государственными органами для решения задач, стоящих перед обществом при активном участии последнего через своих представителей (НКО, СМИ и т.п.) на всех стадиях принятия и реализации властных решений» ;
• «публичную политику можно представить как систему (или иногда простую совокупность) программ и приоритетных направлений деятельности органов власти, методов претворения их в жизнь, которые созданы с учетом потребностей общественности» и др.

Синтезировав несколько важных положений предложенных участниками семинаров определений, авторы книги формулируют собственное понятие публичной политики…
Под публичной политикой мы будем называть деятельность органов власти, направленную на удовлетворение публичных потребностей, в сочетании с общественным участием, т.е. с участием граждан и их организаций в процессе подготовки, принятия и контроля исполнения (а в отдельных случаях и исполнения) властных решений. Органы власти обязательно должны быть прозрачными, т.е. удовлетворять следующим условиям: открытости, понятности, возможности влияния »;

Таким образом, мы можем отметить, что на базе коллектива Центра и вокруг мероприятий, проводимых Центром, сформировался некий единый подход к проблематике публичной политики и средствам ее исследования, который сконцентрирован в основном на различных практиках гражданского участия, включающих общественные слушания, организацию публичных дебатов, практику построения прозрачного и открытого бюджета, и другие формы влияния общественных объединен на принятие управленческих решений.. Этот подход и формирующееся на этой базе исследовательское направление можно условно именовать «гражданским» или «деятельностным» подходом.

Наряду с академическим и «деятельностным» подходом, каждый из которых вносит значительный вклад в структурирование и развитие знания о публичной политике, нельзя недооценивать тех возможностей, которые предоставляет для раскрытия темы публичной политики институциональный подход.

В современной российской политической практике разговор об институтах публичной политики все чаще, особенно после 2003 года, начинается с констатации неэффективности этих институтов. В частности, критикуется неэффективность парламента, поскольку при явном доминировании одной партии парламентские дискуссии утрачивают свой смысл. Кроме того, очевидна неэффективность института разделения властей, так как исполнительная власть практически диктует свою волю законодательной. Неэффективен и институт политических партий в России, поскольку партии не смогли стать инструментов выражения политических интересов и политической воли больших социальных групп. Нарастающей критике подвергается также институт выборов, так как регулярно изменяющиеся правила проведения выборов все больше ограничивают круг политических субъектов, сужают права граждан, повышают «цену входа» на политический рынок, публичные выборы глав субъектов РФ подменяются непубличным согласованием кандидатур губернаторов с политическими элитами регионов.

Перечисленное позволяет говорить о системном кризисе институтов публичной политики. Почему же они сохраняются, продолжают функционировать и увеличивают свое влияние?

Ответы на эти вопросы дает, в частности, институциональная теория, который объясняет сохранение неэффективных институтов через целый ряд факторов. Об этом, в частности, упоминает С.В. Патрушев: «В сохранении неэффективных институтов может быть заинтересовано государство, если это способствует максимизации разницы между доходами и расходами казны; такие институты могу поддерживаться могущественными группами со специальными интересами; а эволюция общества… может попасть в зависимость от однажды избранной институциональной траектории (path dependence)» . В российском политическом словаре этот научный термин давно обозначается словом «историческая колея, имеющий в виду вековые традиции авторитарного правления в России, которые невозможно преодолеть никакими «демократизаторскими» усилиями, которых хватает очень ненадолго. Последовательным сторонником этой модели описания российской трансформации является Пивоваров, который построил свое выступление на IV Всероссийском конгрессе политологов в октябре 2006 года на главном тезисе: Россия, выйдя в начале трансформации выйдя из пункта «А» вернулась сегодня в тот же пункт «А», и не смогла расстаться с советскими институциональными традициями, которые основаны на еще более древних монархических архетипах российского политического сознания.

Зависимость от «исторической колеи» проявляется еще и в том, что в ходе реформ или институциональных изменений, которые выглядят на первый взгляд очень революционно, созданные новые институты заполняются старым содержанием. Отличным примером таких «революционных изменений» можно считать административную реформу, которая провозгласила коренное изменение оценки деятельности чиновников, а также резкую структурную перестройку министерств и ведомств.
Однако, спустя годы после начала реформ, бюрократический характер деятельности большинства министерств очень мало изменился, старый тип отношений превалирует во вновь созданных ведомствах.

Все эти закономерности функционирования публичной политики в современной России невозможно было бы объяснить без использования институционального подхода. Хотя и этот подход не всегда может объяснить особенности российской публичной политики.

Например, один из постулатов институционального подхода заключается в том, что институты – «структурируют политический процесс, определяя доступ к участию в нем и очерчивая рамки активности политических акторов». Действительно, так и происходит в таких политических системах, где политические интересы структурированы, баланс политических сил достигнут, политические институты устойчивы и стабильно функционируют, воспроизводя хорошо усвоенные всеми правила. Как, например, институт выборов в странах развитых демократий, где все без исключения партии строго следуют единому для всех порядку проведения этих выборов.

Другое дело – в Российской практике 2000-х годов, когда законодательство о выборах практически ежегодно меняется, причем – с участием доминирующей парламентской партии, которая путем откровенного доминирования в процессе принятия избирательных законов, по существу сама себе создает явные преимущества на выборах перед другими конкурентами. Таким образом, в нашем случае наблюдается удивительное «перевертывание» зависимости между институтами и акторами: не институты « определяют рамки активности политических акторов», а сами акторы таким образом «используют» эти институты, что зачастую просто «подгоняют» их под свои потребности.
Похожая зависимость наблюдается и с институтом парламентаризма: участники парламентских дебатов не «связаны жестко» нормами парламентских процедур и парламентской этики, которая вырабатывалась веками уважительного отношения к мнению политического оппонента, а действуют, исходя из собственных конъюнктурных политических интересов, навязывая другим субъектам политического диалога те правила, которые в данный момент устраивают доминирующую политическую силу. Таким образом, разрушается сама логика парламентаризма, который создавался именно как институт согласования различных политических позиций, представляющих подчас противоположные политические интересы самых разных социальных групп.

При этом, такие явные искажения содержания и смыслов деятельности таких публичных институтов как парламентаризм, партии, выборы, разделения властей и других институтов публичной политики, призванных обеспечить активный доступ «публике» - то есть активных граждан к выработке политических решений, самой публикой воспринимается достаточно равнодушно. Во всяком случае, никаких массовых волнений и публичных протестов по поводу искажения роли парламента или политических партий не наблюдалось, что говорит о том, что сама российская «публика» эти публичные институты не так уж и ценит, предпочитая ориентироваться в реализации своих интересов на весьма непубличные формы социальных связей.

Наблюдения за подобными процессами современной российской политической практике, приводят к выводу, что на данном этапе развития публичной сферы и публичной политики в России , в ней наибольшее значение приобретают не институты, а , скорее, акторы или субъекты политики, которые способны использовать эти институты в своих интересах.

Не случайно, видимо, в процессе формирования преподавательского и научного ядра нашей кафедры публичной политики , в качестве ключевого фактора формирования коллектива « сработал» , а потом и целенаправленно использовался мной как руководителем кафедры, такой критерий, как углубленные исследования приглашаемого специалиста в сфере деятельности конкретного субъекта публичной политики. Именно так на кафедре появился Сергей Петрович Перегудов, как специалист по деятельности крупных корпораций в публичной политике, Алексей Юрьевич Зудин, системно изучавший группы интересов в российской и зарубежной политике, Ирина Альбертовна Халий – специалист по политическому «измерению» массовых социальных движений, и, в частности, по различным организациям «зеленых» как на глобальном, так и на российском уровне, Елена Сергеевна Шомина – много лет посвятившая изучению жилищних организаций и движений – в России и в мире, Ростислав Феликсович Туровский – известный исследователь региональных элит в публичном пространстве, Иосиф Михайлович Дзялошинский – многие годы отдавший изучению СМИ как субъекта публичной политики и другие специалисты, каждый из которых приходил на кафедру «со своей темой», со своим «любимым» предметом исследования, дополнявшим нашу авторскую «галерею субъектов публичной политики».

Важно, что этот принцип подбора коллектива сформировался без «административного давления», а возник естественным путем – путем поиска единомышленников, каждый из которых, изучая конкретный субъект политического действия, ощущал потребность в обмене информацией, в сравнении методов деятельности этих субъектов, в выявлении политических условий их существования и развития, а также в анализе факторов эффективности этих субъектов с точки зрения продвижения их политических интересов. Нам было очевидно, что, расширяя, таким образом, круг изучаемых субъектов политики, мы можем более полно судить и о самой публичной политике, о границах «поля публичного», которые способны вместить в себя такое разнообразие политических субъектов.

Осмысливая подход коллектива нашей кафедры к осмыслению феномена публичной политики, изучая подходы других российских и зарубежных исследователей, в первые годы совместной работы мы договорились обозначить наш общий подход как «субъектный», и на определенном этапе углубились в изучение различных типов «субъектности», предложенных А.Ю.Зудиным и И.А, Халий в зависимости от интеллектуальных, волевых и ресурсных качеств субъекта политики. Развитие этого направления было весьма плодотворно, поскольку позволило разделить всех «действующих лиц» в поле политики на три разных типа в зависимости от их самостоятельности в политическом действии. Первый тип - это «агенты», самостоятельность которых минимальна, поскольку они, как правило, действуют по воле и за счет ресурсов других субъектов политики. Второй тип - «акторы», самостоятельность которых ограничена, поскольку, несмотря на деятельность «в собственных интересах», у них недостаточно ресурсов для оказания влияния на политическую ситуацию. Третий тип - полноценные «субъекты», которые не только сами действуют в своих интересах, но и способны оказать заметное влияние на поведение других субъектов поля политики.

Эти типы легко продемонстрировать примерами из числа современных политических партий. «Агентом», действующим за счет чужого ресурса, можно назвать действующую до недавнего времени Российскую Партию Жизни; на роль «актора» - самостоятельного, но достаточно слабого, подходит «Яблоко», а вот «субъектом», который все еще способен аккумулировать достаточные для политического влияния ресурсы, можно смело назвать КПРФ.

Однако, субъектный подход вскоре показался нам недостаточным, поскольку он слишком замыкает внимание исследователя на роли конкретного единичного субъекта политики, оставляя «за кадром» те условия, в которых этому субъекту приходится действовать. А кроме того, сами исследования субъектов привели нас к тому, что для повышения эффективности своей деятельности, и минимизации издержек при реализации своих политических интересов, активные субъекты стремятся создать устойчивые отношения со своими политическими партнерами, закрепить эти отношения соглашениями, а в особых случаях – и нормативными актами, то есть – создать определенные публичные институты, которые соответствуют их интересам. Например, крупному бизнесу, для построения эффективного взаимодействия с федеральной властью нет необходимости каждый раз заново налаживать контакты и осваивать все время новые «правила игры», они хотели установления понятной и стабильной системы отношений, которая и была институционализирована в той форме, которую А.Ю. Зудин называет «системой консультаций».

Вместе с тем, значительное влияние на направление исследований нашей кафедры оказала и научная среда Высшей Школы Экономики, в которой тон задают масштабные экономические исследования, одно из которых было представлено в качестве пленарного доклада на ежегодной научной конференции под руководством Е.Г Ясина в 2005 году – «Экономические институты. Трансплантация или выращивание».

В этой работе, со свойственной экономистам четкостью использования институционального подхода, было убедительно доказано, что те экономические институты, которые без должного внимания и заботы об их «укоренении» переносятся «С Запада» на российскую почву, либо вообще не приживаются и отторгаются практикой, либо наполняются таким содержанием, которое в значительной мере подрывает их смысл и значение.

Применив институциональный подход, предложенный нашими коллегами-экономистами, к институтам публичной политики, мы сразу оценили его эвристические возможности и получили замечательную подсказку в развитии нашего субъектного метода изучения публичной политики, который мы решили совместить с институциональным.

Подведем краткие итоги нашего исследования теоретических моделей публичной политики и отраженной в них практики реализации интересов политических субъектов.

Понятие публичной политики и ее состояние в современном обществе изучается российскими исследователями уже более десяти лет. За это время сформировался широкий круг специалистов, активно занимающихся этой темой, и опубликовано большое количество работ – как методологического, так и прикладного характера. При этом содержание работ позволяет констатировать наличие трех самостоятельных научных направлений в этом поле, которые развиваются как вполне самодостаточные, но при этом – существенно дополняющие друг друга.

Условное различие этих школ связано с приоритетами, которые выбрали для себя их участники.

1.Философские и методологические вопросы оказались в центре внимания ученых Института социологии РАН – в частности, в исследованиях, проводимых под руководством Ю.А.Красина.
2.Активистский тип ценностей и деятельностный подход, ориентированный на выработку в первую очередь успешных технологий гражданского участия, - в центре Стратегия под руководством А.Ю. Сунгурова.
3. Особое внимание к субъектам и формирующимся институтам публичной политики стало «фирменным знаком» исследователей с кафедры публичной политики ГУ-ВШЭ под руководством Н.Ю. Беляевой.

«Поле публичной политики» как новое понятие в сфере изучения публичной политики, позволяет охватить сразу несколько важных черт этого сложного феномена : его наиболее частого описания как «пространства», наличие изменяющихся «границ» этого поля, зависящих в первую очередь от правовых ограничений публичности и возможность изменения этого поля как минимум по трем различным векторам, характеризующим понятие публичного. Поле публичной политики поддается графическому изображению и возможности применения количественных показателей для его изучения и измерения.

Графически «поле» изображается как трехмерное пространство.

По вертикальной оси измеряется относительная «информационная открытость, прозрачность» поля публичной политики, по правой оси – «обратная связь» или возможность участия в публичной политике различных политических субъектов и степень их влияния на выработку политических решений, по левой – степень учета в публичных политических решениях интересов различных социальных групп, нуждающихся в общественной защите и поддержке.

Применение графических моделей и количественных исследований может быть с успехом применено в исследованиях самых разных научных школ, послужит их дальнейшему развитию. Это и будет предметом наших дальнейших исследований.