Обзор мнений и рекомендаций

Круглый стол на тему: «Налоговый кодекс – читаем нормы, как выгодно?

«Открытый Кыргызстан», 04 октября 2011 года

В обсуждении принимали участие представители Государственной налоговой службы (Управления по работе с крупными налогоплательщиками, Управления проверок УГНС г. Бишкек) эксперты Палаты налоговых консультантов, крупных предприятий республики, Союза банков, СМИ.

Целью круглого стола было обсуждения вопросов, связанных с неправомочной практикой правоприменения некоторых норм налогового законодательства, процедур предъявления требований к налогоплательщикам, приводящих к возникновению налоговых споров, была сделана попытка идентифицировать причины данного явления и выработать механизмы, позволяющие разрешать конфликты и споры, не доводя до разбирательства в судах.

Описание ситуации

В практике налогового администрирования все чаще встречаются случаи, когда при проведении налогового контроля между налогоплательщиками и налоговыми органами возникают налоговые споры, связанные с различным толкованием норм налогового законодательства.

Как правило, налоговый спор возникает в случае, когда одно из толкований, часто искусственных, а значит неправомерных, позволяет произвести доначисление налогов. В силу сложности и взаимоувязанности действия норм Налогового кодекса, при их прочтении в отрыве от других норм, регулирующих правоотношение, в зону риска попадают практически все нормы налогового законодательства, в редакции которых присутствует более одной запятой. Озабоченность бизнес-сообщества и налоговых консультантов вызывает увеличение в последнее время такого рода прецедентов.

Данная практика негативно сказывается на стабильности бизнеса и, как следствие, на стабильности налоговых поступлений, развитии экономики в целом, ухудшает инвестиционный климат в стране.

К наиболее тенденциозным прецедентам, возникших в последнее время и повлекших значительные начисления предприятиям и банкам, относятся следующие:


1. Закон о введении в действие Налогового кодекса позволяет при расчете налога на прибыль вычесть: «Проценты за долговое обязательство, возникшие за период с 1 января 2006 года до 1 января 2009 года и не вычтенные в соответствии с налоговым законодательством, действовавшим до 1 января 2009 года» из прибыли за 2009 год. При этом налоговые органы настаивают на том, что налогоплательщик такого права не имеет. Данный спор сегодня рассматривается в суде.

2. Статьей 275 Налогового кодекса установлено: «Не подлежат внесению налогоплательщиком в налоговую отчетность по НДС изменения и дополнения по фактам неотражения или неполного отражения операций, а также ошибок, основанных на счет-фактурах НДС, признанных в соответствии с настоящим разделом недействительными и утерянными». При этом отдельные работники налоговых органов полагают, что налогоплательщик не имеет права сдать уточненную отчетность по НДС, если он ошибся, или документация поступила позднее даты отчета. В настоящее время УККН г. Бишкек в массовом порядке направила целому ряду крупных налогоплательщиков письма с требованием о необходимости исправить суммы налогового обязательства по ранее принятым налоговыми органами уточненных отчетов по НДС на том основании, что сдавать такую отчетность налогоплательщики не имеют права. При этом примечательной является форма отправленного письма: оно не носит характер уведомления и предлагает «устранить допущенные ошибки в течение 15 календарных дней путем представления уточненных отчетов по НДС» !

3. Банки не уплачивали налог за пользование автодорогами с сумм полученных процентных доходов. До принятия такого решения банки получили официальные разъяснения государственных органов (ЖК КР, Минфина и т.д.) в которых было указано, что банки действительно не должны уплачивать данный налог с полученных процентов. Очевидно, что банки обратились в госорганы за разъяснением, поскольку из текста закона не было ясно, как платить данный налог, то есть отсутствовала ясная норма, различались содержания понятий «ссуда» и «кредит» в банковском и гражданском законодательстве.

В соответствии со статьей 5 Налогового кодекса «Отсутствие норм, необходимых для регулирования налоговых правоотношений, не может быть использовано против налогоплательщика, налогового представителя.» О том, что неясность законодательства (налоговое законодательство до 2009 года) была очевидной, свидетельствуют результаты судебных споров по данному вопросу: из шести состоявшихся судебных процессов три принято в пользу банков, три – в пользу Налоговой службы, однако в числе последних оказался и Верховный суд. В данном случае Налоговая служба была на стороне банков и сама выступала в числе инициаторов законопроекта, который мог бы восстановить справедливость, однако, к сожалению, действующий состав Жогорку Кенеша КР не поддержал законодательную инициативу, которая могла бы ликвидировать негативные последствия применения неясной нормы законодательства не в пользу налогоплательщика. Теперь у Налоговой службы нет иного выхода как доначислить обязательства по автодорогам по процентным доходам всем банкам страны за весь период, входящий в 6-летний диапазон.

Выявленные проблемы

1. В процессе обсуждения были определены основания для признания неправомочной избранной формы требования налогового органа к налогоплательщику произвести доначисление налогов в виде письма:

1). Спор с налоговой службой по вопросу исполнения налоговых обязательств возможен только по результатам проведения налоговой проверки. Это может быть выездная или камеральная проверка.
2). В рамках и выездной, и камеральной проверки требования по доначислению налоговых обязательств основываются на мнении и расчетах проверяющего. При этом, если при выездной проверке проверяется вся деятельность налогоплательщика, то при камеральной проверке предусмотрены серьезные ограничения. Так в рамках камеральной проверки (в соответствии с Положением о порядке проведения камеральных проверок №123 от 1 декабря 2008 года) должностное лицо налогового органа проверяет:

- правильность исчисления налоговой базы;
- правильность арифметического подсчета данных, отраженных в налоговой отчетности, исходя из показателей строк и граф, предусмотренных формой документа (в декларации, расчетах и отчетах);
- обоснованность заявленных налоговых вычетов;
- правильность применения налогоплательщиком льготы и ставки по налогам и их соответствие действующему законодательству.

В рассматриваемом случае налоговый орган, не опираясь на результаты проверки, высылает письмо налогоплательщику и требует от налогоплательщика отозвать сданные ранее налогоплательщиком и принятые налоговым органом уточненные отчеты по НДС, то есть фактически увеличить свои налоговые обязательства. Тут же, наверное, не лишним будет подчеркнуть, что в своем большинстве данные требования относятся к периодам, уже проверенным выездными проверками, и подписаны акты проверок, подтверждающими правильность ранее исчисленных и выполненных налоговых обязательств.

2. Была также отмечена незаконность требования налоговой службы по сути действия:

В соответствии со статьей 86 НК КР налоговая отчетность составляется налогоплательщиком либо налоговым представителем самостоятельно и той же статьей заложен запрет на обсуждение содержания налоговой отчетности. Отсюда вытекает неправомерность требования налоговой службы отозвать налоговую отчетность.

3. Одной из глубинных причин рассматриваемого явления является искажение методологии формирования бюджета.

На практике в целом размер доходной части бюджета формируется исходя из поступлений за предыдущие годы с учетом роста инфляции. При этом отсутствует жесткая связь норм налогового законодательства с размером государственных доходов. Идеальная система формирования размера налоговой нагрузки формируется следующим образом: устанавливается размер государственных расходов, затем определяются источники их покрытия. Поскольку для налогов основным источником являются результаты экономической деятельности, при решении вопроса о количестве и видах налогов проводится анализ экономики, затем принимается закон, в котором четко описывается, какая часть результатов деятельности экономики должна поступить в государственный бюджет. В этом случае основная задача налогового администрирования – контроль исполнения норм закона. Если нормы соблюдаются и если экономические расчеты верны, в бюджет поступит ровно столько, сколько запланировано.

В настоящее время задачи налогового администрирования искажены. Некачественная статистическая информация и отсутствие инструментов ее обработки не позволяют связать норму закона с результатом, которого можно добиться, если эта норма исполняется. В результате существует такое явление как «план сборов», который на практике формируется без четкого обоснования - какие нормы закона позволят его выполнить.


4. Другой причиной возникновения описанных неадекватность фактической методики проведения налоговых проверок задачам администрирования, установленных новым Налоговым кодексом: на практике при проведении налоговой проверки проверка по-прежнему проводится выборочно и в отношении исключительно тех вопросов, которые позволяют сформировать как можно больший размер доначисленных налогов.
При этом проверяющие инспектора забывают, что новым Налоговым кодексом установлена новая основная функция налоговых органов – помочь налогоплательщику наладить налоговый учет так, чтобы уплата налогов осуществлялась строго в соответствии с налоговым законодательством, но не более того. В настоящее время эта задача не выполняется.

5. Не определен статус письма (по толкованию норм закона) профильного Комитета Жогорку Кенеша. В соответствии со статьей 31 Закона КР «О нормативных правовых актах» официальное толкование (разъяснение) иных нормативных правовых актов…. осуществляется нормотворческим органом, принявшим этот акт, путем принятия нормативного правового акта. Письмо профильного комитета ЖК в адрес отдельных субъектов не является официальным толкованием с точки зрения закона. Однако, с одной стороны, на практике они учитываются судом, служат основанием для принятия решения налоговыми, правоохранительными органами, Счетной палатой. С другой стороны, для банков республики, получивших в прошлые периоды письмо Комитета ЖК в свой адрес, которое указывает, что процентные доходы не подлежат обложению налогами на автодороги, и все годы действовавших в соответствии с ним, на основании этого письма сегодня не могут получить судебной и прочей защиты, иметь иммунитет к противоположному решению налоговой службы.

6. Важно осознавать, что в условиях опережения в несколько раз роста планируемой доходной части бюджета по отношению к экономическому росту, а значит возрастающего давления «плана» доходов, Налоговой службе необходимо перенести акцент в налоговом администрировании с добросовестного налогоплательщика на выявление реальных оборотов «серой» экономики, незарегистрированных субъектов и неплательщиков налогов. Для этого необходимо разрабатывать новые механизмы администрирования, расширить аналитический компонент администрирования, предшествующий выявлению и ликвидации незаконных схем ухода от налогообложения, в том числе лжепредпринимательства.

В Стратегии развития ГНС на среднесрочный период такое направление перестройки налогового администрирования с добросовестного плательщика на выявление теневых оборотов достаточно четко обозначено, однако пока переворот сознания в этом направлении не произойдет у каждого рядового сотрудника налоговой службы, такие инциденты будет повторяться.

7. Письмо Комитета по фискальной и денежно-кредитной политики Жогорку Кенеша, содержащее вывод о запрете на сдачу уточненной отчетности по НДС, ссылается на то, что письмо подготовлено на основании статьи 31 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики. Но статья 31 указанного Закона устанавливает, что официальное толкование (разъяснение) нормативных правовых актов, за исключением Конституции, осуществляется нормотворческим органом, принявшим этот акт, путем принятия нормативного правового акта. Письмо же любого органа, в том числе комитета Жогорку Кенеша, выпущенное в адрес отдельного субъекта не является нормативным правовым актом.

Рекомендации.

1. Налоговые органы, правоохранительные и судебные органы, Жогорку Кенеш Кыргызской республики обязаны при принятии решений по налоговым спорам и даче разъяснений учитывать требования части 7 статьи 5 Налогового кодекса о том, что неясность законодательства не может быть использована против налогоплательщика и частей 2 и 3 Статьи 15 НККР, в соответствии с которыми при наличии противоречий между Налоговым кодексом и другими НПА КР для регулирования налоговых правоотношений применяется Налоговый кодекс, а в случае наличия противоречий между нормами Налогового кодекса или отсутствия норм, необходимых для регулирования налоговых правоотношений, налоговые и судебные органы принимают решение в пользу налогоплательщиков.

2. Министерству экономического регулирования КР необходимо поставить на регулярную основу работу Методологического Совета по координации фискальной политики, одной из главных задач которого являлась выработка единообразного подхода к пониманию норм налогового кодекса между основными участниками налоговых правоотношений.

3. Государственной налоговой службе необходимо:

а) избегать применения репрессивных мер по отношению к налогоплательщику на основании применения норм налогового кодекса, могущих иметь двойное толкование, содержащие неясность или связанные с пробелами законодательства, строго соблюдать требования части 7 статьи 5 и частей 2 и 3 статьи 15 Налогового кодекса.

б) решать указанные вопросы на основании выработки единообразного понимания с использованием площадки Методологического Совета по координации фискальной политики при Министерстве экономического регулирования Кыргызской республики.

в) в Стратегии развития Государственной налоговой службы на среднесрочный период предусмотреть систему мер, направленных на перестройку усилий налогового администрирования с добросовестного налогоплательщика на выявление лжефирм, розыск неплательщиков, определение и выявление нелегальных оборотов труда, капитала и доходов.

4. Также участники Круглого стола предложили использовать в качестве площадки для обсуждения неясных норм Общественный наблюдательный совет при ГНС КР.

5. Участники Круглого стола признали актуальность разработки и издания Комментариев к налоговому кодексу.

«Открытый Кыргызстан»

14.12.2011