Аида Курбанова, Ассоциация центров поддержки гражданского общества: Народное законотворчество – востребовано ли в обществе?

Обзор мнений и рекомендаций круглого стола по обсуждению проекта закона по реализации нормы Конституции КР о народной законодательной инициативе. 

В обсуждении принимали участие представители государственных органов, бизнес среды, неправительственных организаций, эксперты и журналисты.

Целью  круглого стола было обсуждения  вопросов, связанных с созданием нормативной базы для реализации конституционной нормы о народной законодательной инициативе.

Ситуация по вопросу 

Право законодательной инициативы, наряду с Президентом, депутатами ЖК и Правительством, было закреплено и за избирателями (30 тысяч подписей) в прежней (1993 г.) Конституции КР. Данная норма предоставляла гражданскому обществу возможность, кроме устоявшихся процедур участия в обсуждении проектов законов, самостоятельно разрабатывать и выдвигать законодательные инициативы.

Хотя нормы Конституции имеют прямой характер действия, многие из них нуждаются в дополнительном законодательстве, определяющем механизмы и процедуры воплощения этих норм в жизнь. Необходимость отдельного закона, четко определяющего параметры взаимодействия различных субъектов законотворчества в процессе формирования и реализации гражданских инициатив (в данном случае законотворческих инициатив)  проявилась именно в практических попытках гражданского общества реализовать соответствующую норму Конституции.

В 2003 году различные женские группы и общественные организации инициировали законопроект по оказанию социальной поддержки против насилия в семье. В ходе кампании поддержки законопроекта было собрано 36 тысяч голосов. Однако, отсутствие четких процедур дальнейшего продвижения инициативы привело к возникновению больших сомнений в успехе – документ мог быть отвернут Министерством юстиции или аппаратом ЖК на основании существующих, но, возможно, не имеющих отношения  к существу дела, основаниях. В последующем  законопроект был выдвинут через депутата, т.е. через существующие и более или менее отработанные механизмы. Актуальность поднятой проблемы, общественная поддержка путей ее решения определили и скорость решения вопроса в Парламенте.

Диаметрально противоположная ситуация сложилась в 2008 году, когда гражданская инициатива по ужесточению антимонопольного законодательства, выдвинутая в ответ на единовременное удорожание услуг операторов сотовой связи, была воспринята в штыки многими чиновниками и задавлена уже в начальной стадии.

В ходе конституционной реформы 2010 года необходимость сохранения нормы о народной законодательной инициативе не подвергалась сомнению, однако само количество необходимых подписей было предметом споров. В конце концов, победила точка зрения о необходимости снижения порога с 30 тысяч до 10 тысяч. Сразу же после принятия новой Конституции несколько общественных организаций начали обсуждение вопроса о дальнейшем развитии нормы о народной законодательной инициативе. В целом обсуждение свелось к вопросу целесообразности развития нормы как отдельного раздела Регламента ЖК либо как отдельного закона. Остановились на втором решении, которое, в итоге, привело к разработке законопроекта и инициирование его депутатом А. Алтыбаевой.

Выявленные проблемы

Несмотря на то, что обсуждение законопроекта длилось больше полугода в информационном пространстве, были проведены ряд круглых столов, парламентские слушания, даже после принятия законопроекта Жогорку Кенешем, среди гражданского общества и экспертов не утихают споры по данной норме.

Вопросы, поднимаемые в дискуссиях, наверное, можно разделить на три группы: о целесообразности закона, о создании привилегий отдельным группам избирателей и НПО и о технических проблемах исполнения закона.

Сторонники нецелесообразности закона ссылаются на наличие соответствующих механизмов в других, уже существующих, нормативно-правовых актах (Гражданский кодекс, закон «О нормативно-правовых актах») и то, что два закона не могут регулировать одну и ту же сферу деятельности. Тем не менее, по мнению сторонников данного закона, общий характер имеющихся механизмов в обсуждаемом законе о народной законодательной инициативе уже изменен именно в приложении к законотворческой сфере. Кроме того, закон определяет процедуры и нормы, соответствие которым гражданских активистов не позволит госорганам попросту «завернуть» инициативы. Образно говоря, данный спор напоминает спор о необходимости открытия специализированных магазинов в городе N при наличии в этом городе сети универсальных магазинов. Если есть спрос, а он есть – хотя бы из-за наличия конституционной нормы, - то магазин будет открыт.

Другим веским аргументом contra высказывается мнение об ущемлении широких прав избирателей, определенных Конституцией и другими законами, и возможность узурпации некими потенциальными группами избирателей или общественных организаций права на законотворческую деятельность. Однако, в ходе дискуссий складывается мнение, что оппоненты этого закона зачастую, вольно или невольно, допускают подмену понятий. Право законодательной инициативы, т.е. право наравне с депутатом вносить законопроект на рассмотрение Парламента подменяется правом участия в законотворческой деятельности через участие в слушаниях, предоставление отзывов и рекомендаций по законопроектам. Обязательность создания и регистрации инициативной группы противопоставляется праву свободно и неформально собираться и составлять совместные заявления и петиции. Да и сама инициативная группа (10 человек, организующих сбор подписей поддержки и всю техническую работу по подготовке и сопровождению законопроекта) в устах оппонентов порой становится группой умелых лоббистов, проталкивающих чьи-то интересы.

И, наконец, механизмы исполнения закона. В основном затрагиваются три ключевых момента: непосредственно разработка законопроекта, сбор подписей поддержки, проверка подписных листов. Прения по превращению гражданской инициативы (идеи, концепции) в качественный итоговый документ со всеми обязательными пояснительными бумагами оканчиваются, как правило, одним консенсусом – да, законопроект должен разрабатываться специалистами; да, законопроект должен быть подвергнут всем обязательным экспертизам; да, законопроект должен получить качественное сопровождение в стенах Парламента.

Трудо- и ресурсоемкость процедуры своевременного сбора подписей несомненна. Этот сложный этап станет своеобразной проверкой актуальности и востребованности гражданской инициативы и, в свою очередь, будет служить некоей гарантией от «…анархии, когда каждая заинтересованная площадка, каждая заинтересованная группа в 10 тысяч человек, будут лоббировать свои интересы».

Если первым вариантом законопроекта о народной инициативе предполагалось проводить проверку подписных листов в ЦИК, обладающей методологией и практикой, то, по настоянию профильного комитета, в последнем варианте это право закреплено на ЖК. Чем обосновано это решение, мы не знаем, однако, при использовании методики и экспертизы ЦИК реального увеличения затрат не предвидится.

Рекомендации

После вступления закона в силу необходимо проведение определенной информационной работы среди гражданских активистов и заинтересованных сообществ по разъяснению установленных процедур и механизмов.

Так как единовременная акция не даст долгосрочных результатов, предлагается с помощью юристов в НПО разработать своего рода методическое руководство по формированию и продвижению гражданской (народной) инициативы.

Если субъектами закона (Минюст, ЖК) будут издаваться подзаконные НПА, необходимо, чтобы они нашли свое отражение в методическом руководстве для гражданских активистов.

«Открытый Кыргызстан»

28.10.2011